II SA/Wa 557/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. R. na pismo [...] S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej – W. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. W. R., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. I. L., wystąpił do [...] S.A. z siedzibą w P., w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), o udzielenie informacji w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia oraz przebudowy rurociągu "[...]" stanowiącego własność Spółki, posadowionego na nieruchomości wnioskodawcy stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], położoną w województwie [...], powiecie [...], dzielnicy [...], wieś [...], ul. [...]. W zakresie udostępnienia powyższych informacji publicznych wnioskodawca wniósł w szczególności o udostępnienie wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń na ww. nieruchomości oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (np. protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy, decyzji wydanych przez organy administracji publicznej ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan realizacyjny w zakresie budowy i lokalizacji linii wraz z planem realizacyjnym obejmującą część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń, planów z mapkami itd.). W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek [...] S.A. z siedzibą w P., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówiła udostępnienia posiadanej dokumentacji, podnosząc, że informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ponadto pozyskanie ww. dokumentów jest niezgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej, ponieważ zmierza do realizacji roszczenia z zakresu stosunku cywilnoprawnego, możliwego do załatwienia na gruncie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego. W treści decyzji wskazano, że do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo do reprezentowania W. R. w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu i o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz jednocześnie wpłynęło pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwanie do zawarcia umowy dot. ustanowienia służebności przesyłu oraz zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], która jest położona w województwie [...], powiecie [...], dzielnicy [...], wieś [...], ul. [...]. Organ podniósł, iż z treści ww. pełnomocnictwa oraz wezwania do zawarcia umowy jednoznacznie wynika, że żądane dokumenty mają posłużyć do gromadzenia dowodów w sprawie roszczenia w celu uzyskania wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz za bezumowne korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy. Organ zwrócił uwagę, że domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 16 grudnia 2016 r. W. R., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. I. L., wystąpiła do [...] S.A. z siedzibą w P. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, żądana informacja w postaci wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości, której jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu osobom zainteresowanym i nie ma znaczenia to w jakim celu przedmiotowe informacje mają zostać wykorzystane. Wnioskodawca zaznaczył, że żądane dokumenty nie zawierają informacji podlegających ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, na którą powołuje się Spółka. Aby można było mówić o informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa muszą być spełnione trzy warunki: po pierwsze informacja musi mieć charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiadać wartość gospodarczą, po drugie nie została ujawniona do wiadomości publicznej oraz po trzecie podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Przy czym zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zaprezentowanym w wyroku z dnia 3 października 2000 r. (I CKN 304/00) informacja ma charakter technologiczny, gdy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł chemicznych, wzorów i metod działania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wnosi nie o udostępnienie takiego rodzaju informacji, ale dokumentów zawierających informacje w przedmiocie legalności posadowienia gazociągu naftowego na nieruchomości obecnie stanowiącej jego własność. Wnioskodawca dodał, że udostępnienie przedmiotowych dokumentów pozwoli mu na ocenę czy jego roszczenia są zasadne, podkreślając, że brak jest możliwości pozyskania tych dokumentów w innym trybie. Spółka [...] S.A. jako obecny właściciel rurociągu naftowego posadowionego na nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawcy powinna być w posiadaniu dokumentacji związanej z jego budową, w tym pozwalającą określić czy budowa nastąpiła zgodnie z ówczesnymi wymogami formalnoprawnymi. [...] S.A. z siedzibą w P., po ponownego rozpoznania sprawy, nie udostępniając żądanych informacji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], poinformowała wnioskodawcę, że w dokumentach z okresu budowy (rurociąg przesyłowy wybudowany na ww. nieruchomości w latach siedemdziesiątych XX w.) oznaczenia nieruchomości dokonywano najczęściej przez wskazanie ówczesnych właścicieli i ewentualne położenie nieruchomości, nie zaś poprzez odniesienie się do stosownego numeru ewidencyjnego gruntu, w związku z powyższym koniecznym jest przeprowadzanie badania aktów ksiąg wieczystych. Badanie aktów ksiąg wieczystych pozwala na wskazanie właściciela i odpowiedniego numeru nieruchomości w dacie posadowienia na niej rurociągu, co z kolei pozwala na przyporządkowanie odpowiednich decyzji administracyjnych (żądanych przez wnioskodawcę). Podniósł, że Spółka na dzień złożenia wniosku nie dysponuje gotową informacją - żądana informacja przed udostępnieniem wymaga badania aktów ksiąg wieczystych oraz ewentualnie dodatkowego wystąpienia do odpowiednich organów administracji i przeprowadzenia kwerendy w archiwach państwowych. W związku z powyższym Spółka wskazała wnioskodawcy, iż koniecznym w jej mniemaniu jest wykazanie istnienia powodów, dla których spełnienie powyższego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Reagując na argumenty zawarte w w/w decyzji wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] lutego 2017 r. podniósł, że konieczność pojęcia wysiłku w celu wyszukania decyzji, sięganie do materiałów archiwalnych, selekcja dokumentów nie powinny być traktowane jako przetworzenie informacji publicznej, gdyż sprowadzają się one do prostych czynności technicznych. W ocenie wnioskodawcy, informacje, o których udostępnienie wnosił, powinny być w posiadaniu Spółki, a braki w tym zakresie nie mogą działać na niekorzyść właściciela nieruchomości, na której bezprawnie posadowiony został rurociąg i nie stanowią podstawy do żądania od niego wykazania, że spełnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej, jest szczególnie ważne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawcy, [...] S.A. z siedzibą w P. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę, że udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, odmawia udostępnienia żądanej informacji. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. W. R., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. I. L., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo [...] S.A. z siedzibą w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udzielania informacji publicznej i naruszenie prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej; - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacja żądana przez skarżącego jest informacją publiczną przetworzoną, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej; - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie i żądanie wykazania w jakim zakresie uzyskanie informacji żądanych przez skarżącego jest istotne dla interesu publicznego oraz uznanie, iż uregulowanie stanu prawnego infrastruktury przesyłowej należącej do Spółki nie jest istotne dla interesu publicznego, a w konsekwencji odmowa udzielenia informacji publicznej; - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do ograniczenia prawa do informacji publicznej, a także uznanie, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o: - uchylenie "decyzji" wydanej przez [...] S.A. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; - zobowiązanie [...] S.A. do udzielenia skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie i żądanej formie; - zasądzenie na rzecz skarżącego od [...] S.A. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącego, nieudzielenie żądanej informacji publicznej przez [...] S.A. narusza jego prawo, wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje prawo do informacji publicznej. Prawo to może napotykać ograniczenia określone w art. 5 ww. ustawy, (1) na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych; (2) ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; (3) na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. W ocenie skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi żadna z ww. podstaw ograniczających prawo do informacji publicznej. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominująca w rozumieniu o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżący wskazał, iż zgodnie z rubryką nr 7 Krajowego Rejestru Sądowego Spółki [...] S.A. jedynym jej akcjonariuszem jest Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie lub o jej odrzucenie. Wyjaśniła, że odmawiając wnioskodawcy udzielenia informacji objętych wnioskiem nie wydała decyzji przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, a jej działanie stanowiło jedynie odmowę załatwienia wniosku wyrażoną na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Skarga zasługuje na odrzucenie. Zgodnie z art.58 par.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie dotyczy właściwości sądu administracyjnego. Dlatego też badanie merytorycznej zasadności skargi, musi być poprzedzone sprawdzeniem, czy kwestionowane w niej akty lub czynności, podlegają kontroli sądownictwa administracyjnego. W myśl § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.1) ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W realiach faktycznych niniejszej sprawy należało skupić się w szczególności nad materią zaskarżalności decyzji administracyjnej, gdyż taki akt w ocenie skarżącego został objęty niniejszą skargą. W tym miejscu przypomnieć więc należy, iż co do zasady decyzja administracyjna stanowi władcze rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej. Co szczególnie istotne, prawodawca przewidział dwa rodzaje decyzji, a mianowicie decyzję wydaną w pierwszej instancji oraz decyzję drugo instancyjną (ewentualnie w sprawach gdzie nie przysługuje odwołanie a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzję wydaną przez ten sam organ w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Ustawodawca nie przewidział więc możliwości rozpoznawania konkretnej sprawy administracyjnej, w jednym i to zwykłym postępowaniu, większej ilości razy niż dwukrotnie. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy badana skarga jawiła się jako niedopuszczalna, bowiem wniesiona została od pisma spółki a nie od decyzji. Należy pamiętać o tym, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek W. R. z dnia [...] grudnia 2016r. W reakcji na ten wniosek spółka [...] S.A. wydała decyzję w dniu [...] grudnia 2016r. odmawiając udostępnienia żądanej informacji. Spółka wydając powyższe rozstrzygnięcie pouczyła równocześnie wnioskodawcę, iż od decyzji służy stronie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona korzystając z przysługującego jej prawa, zgodnie z pouczeniem w decyzji z [...] grudnia 2016r. złożyła w spółce wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, ze żądanie to dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjującego niniejsze postępowanie. Reagując na powyższy wniosek, spółka wydała w dniu [...] stycznia 2017r. kolejną decyzję w sprawie. W jej osnowie wskazała, iż została ona wydana wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku. Nadto w treści spółka podała powody które uniemożliwiają jej udostępnienie żądanej przez stronę informacji, powołując się na fakt nieformalnego identyfikowania nieruchomości przez które przeprowadzano rurociąg gazowy, na konieczność badania ksiąg wieczystych, konieczność występowania do odpowiednich organów administracji (w tym archiwów państwowych), oraz konieczność wykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego w przemawiającego za udostępnieniem informacji z uwagi na jej przetworzony charakter. Przedmiotowa decyzja, jako wydana wskutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy po decyzji z dnia [...] grudnia 2016r. zakończyła więc postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2016r. Spółka tłumacząc niemożność udzielenia żądanych informacji odmówiła de facto ich udostępnienia. Omawiana decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca z [...] rudnia 2016r. spełniają minimalne wymogi umożliwiające przypisanie im takiego charakteru prawnego. Zostały bowiem wydane przez uprawnioną osobę, określają w sposób dokładny zarówno stronę wydającą decyzję jak też jej adresata, oraz zawierają merytoryczne stanowisko spółki odnośnie żądania strony jak też jego uzasadnienie. W świetle powyższego, w sytuacji gdy sprawa zainicjowana wnioskiem strony z [...] grudnia 2016r. została już dwukrotnie rozstrzygnięta przez pytaną spółkę (decyzje z [...] grudnia 2016r. i z [...] stycznia 2017r.), brak było możliwości wydawania w niniejszym postępowaniu, toczącym się w trybie zwykłym, dalszych rozstrzygnięć merytorycznych w przedmiocie żądania zawartego we wniosku z [...] grudnia 2016r. Stąd więc pismu spółki z dnia [...] lutego 2017r. które w ocenie strony skarżącej stanowi decyzję wydaną w sprawie toczącej się wskutek wniosku z dnia [...] grudnia 2016r. nie sposób w ocenie tut. Sądu przypisać takiego charakteru. Pismo to, mimo, iż ponownie zawiera ono w swojej treści negatywne stanowisko wobec żądani strony, nie może być uznane za decyzję wydaną w tej sprawie. Gdyby bowiem pismo to traktować w sposób oznaczony w skardze, to była by to trzecia decyzja wydana w jednym postępowaniu administracyjnym. Przepisy prawa nie przewidują zaś możliwości trójinstancyjnego rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów, badaną skargę należało więc uznać za niedopuszczalną, bowiem wniesioną od pisma a nie od decyzji administracyjnej. Na marginesie dodać należało, iż nawet wykazując daleko posuniętą wyrozumiałość dla stron niniejszego postępowania i interpretując skarżone pismo spółki z [...] lutego 2017r. jako decyzję wydaną wskutek zawartego w treści uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2017r. żądania wykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, tut. Sąd również nie mógłby rozpoznać badanej skargi. Przyjmując bowiem powyższe założenie, skarga ta byłaby wniesiona od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez spółkę. Skoro bowiem dopiero w treści uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2017r. zostało po raz pierwszy zawarte żądanie wykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, to oczywistym jest że odmowa udostępnienia żądanej informacji pismem z dnia [...] lutego 2017r. z powodu nie wykazania żądanych okoliczności, byłaby pierwszym rozstrzygnięciem spółki wydanym na tej podstawie faktycznej. Skarga na takie rozstrzygnięcie, bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia (art.52 par.1 P.p.s.a) również jawiłaby się więc jako niedopuszczalna. W tym stanie sprawy, działając w oparciu o dyspozycję art.58 par.1 pkt.1 i par.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.