II SA/Wa 56/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Protokolant Emilia Jaktorska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. o tym samym numerze, którą odmówił przyznania R. S. renty z tytułu niezdolności do pracy na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 27 lutego 2007 r. R. S. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy - w drodze wyjątku, z uwagi na ciężki stan zdrowia i trudną sytuację finansową. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes ZUS odmówił przyznania żądanego świadczenia, ponieważ uznał, że skarżący nie spełnił przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2007 r., wskazując, że skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu przez ponad sześć lat pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a powstaniem u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, jednakże wykonywał w tym okresie prace tzw. dorywcze, bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Po rozpoznaniu skargi R. S. na decyzję z [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1727/07 uchylił obydwie wskazane wyżej decyzje, wskazując na brak wyjaśnienia, czy pogarszanie się stanu zdrowia skarżącego od 2002 r., potwierdzone dokumentacją lekarską okazaną na rozprawie, nie może być uznane za okoliczność szczególną. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy Prezes ZUS decyzją z [...] sierpnia 2008 r. ponownie odmówił przyznania R. S. świadczenia w drodze wyjątku. Organ podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2008 r. lekarz orzecznik ZUS po raz kolejny ustalił datę powstania niezdolności do pracy na dzień 23 października 2006 r., a skarżący nie wniósł sprzeciwu od tego orzeczenia. Dalej organ wywodził, że orzeczenie jest dla organu wiążące, co oznacza, że w przypadku braku przeszkód do kontynuowania przez skarżącego ubezpieczenia, nie można uznać, by wystąpiły szczególne okoliczności, mogące stanowić podstawę przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nadto Prezes ZUS wyjaśnił, że bezrobocie nie stanowi szczególnej okoliczności, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a podejmowanie pracy dorywczej, niepodlegającej zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego, nie jest okolicznością niezależną od skarżącego. We wniosku z dnia 27 sierpnia 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy R. S. podkreślił, że legitymuje się 24 - letnim stażem ubezpieczeniowym, jest niepełnosprawny i niezdolny do pracy oraz nie dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Brakuje mu na leki, a ubezpieczenie zdrowotne związane jest ze statusem bezrobotnego, który powinien i ma utracić z powodu orzeczonej niezdolności do pracy. Prezes ZUS zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że za okoliczność szczególną uważa się takie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby, którego skutków strona nie mogła przezwyciężyć, nawet przy dołożeniu maksimum sił i staranności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S. zarzucił wydanie odmownej decyzji pomimo korzystnego dla niego wyroku sądu administracyjnego, a także opieszałe załatwianie jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że ponowne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS potwierdziło datę powstania u skarżącego niezdolności do pracy, a nie zostały wykazane inne szczególne okoliczności usprawiedliwiające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego już wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) posiadanie statusu osoby ubezpieczonej lub bycie członkiem pozostałym po ubezpieczonym, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 4) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS naruszył wskazane wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponadto nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1727/07. W powołanym wyżej uzasadnieniu Sąd podkreślił, że Prezes ZUS nie podjął próby oceny powoływanej przez skarżącego trudnej sytuacji na rynku pracy oraz pogarszającego się stanu zdrowia pod kątem okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz w odniesieniu do indywidualnej sytuacji R. S. Natomiast za bezsporną okoliczność Sąd uznał powstanie u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy od dnia 23 października 2006 r. Tymczasem, rozpoznając sprawę po wyroku z dnia 20 marca 2008 r., organ ponownie przekazał dokumentację medyczną do rozpatrzenia przez lekarza orzecznika ZUS, który w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2008 r. potwierdził wcześniejsze ustalenia w zakresie daty powstania u R. S. niezdolności do pracy. Ustalenia te stały się następnie podstawą odmowy przyznania skarżącemu renty w drodze wyjątku, ponieważ ustalenia lekarza orzecznika są wiążące w sprawie, natomiast organ stwierdził, że możliwość uzyskania przez R. S. pracy nie była ograniczona wiekiem czy też stanem zdrowia. W ocenie Prezesa ZUS również podnoszona przez skarżącego trudna sytuacja na rynku pracy, zgodnie z przytoczonym przez organ orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest okolicznością szczególną, bez wykazania przyczyn ustania okresów zatrudnienia. Nadto Prezes ZUS podniósł, że skarżący potwierdził, iż w okresie od ustania okresu ubezpieczenia do dnia powstania niezdolności do pracy podejmował zatrudnienie bez zgłoszenia do ubezpieczenia, a takie zachowanie, w ocenie organu, nie może być uznane za zdarzenie wyjątkowe. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Prezesem ZUS, że podejmowanie zatrudnienia niezwiązanego z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne generalnie nie stanowi przesłanki szczególnych okoliczności, niemniej jednak każda sytuacja musi być rozpatrzona indywidualnie. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd nie podważa negatywnej oceny organu co do świadomego podejmowania pracy bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, jednak zwraca uwagę na brak wyjaśnienia pozostałych okoliczności sprawy pod kątem ich wyjątkowości. Przede wszystkim Prezes ZUS nie rozważył czy liczne pobyty R. S. w szpitalu w latach 2002 – 2004, których potwierdzenie zostało złożone do akt sprawy II SA/Wa 1727/07, miały wpływ na aktywność zawodową skarżącego, jego gotowość do pracy oraz atrakcyjność dla potencjalnych pracodawców. Brak jest również oceny czy wiek skarżącego oraz wyższa w miejscu zamieszkania R. S. niż w całej Polsce stopa bezrobocia, przyczyniły się do niewypracowania przez skarżącego odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Długi, bo prawie 24 – letni okres ubezpieczenia skarżącego, wskazuje, że skarżący bynajmniej nie uchylał się od pracy. Również podejmowanie pracy w latach 2000 – 2006 bez zgłoszenia do ubezpieczenia, jakkolwiek niepodlegające aprobacie Sądu, świadczy o tym, że R. S., w miarę możliwości i stanu zdrowia, dążył do polepszenia swojej sytuacji. Natomiast w rozpatrywanej sprawie ani skarżący, ani Sąd w wyroku z 20 marca 2008 r., nie kwestionował daty powstania u skarżącego niezdolności do pracy i nie jest to również celem niniejszego postępowania. Natomiast Sąd stwierdza, że nadal nie została wyjaśniona przesłanka szczególnych okoliczności sprawy, co ma wpływ na jej wynik. Powoływanie się bowiem na stan bezrobocia skarżącego przy jednoczesnym braku zbadania przyczyn tego stanu, nie może być uznane za rzetelne rozpatrzenie sprawy. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, które polega na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia mogą mieć – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).