II SA/Wa 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prowadzenia części teoretycznej kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu postanawia: odrzucić skargę. Centrum Kształcenia [...], zwane dalej "Centrum" pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. zwróciło się do C. sp. z o.o. (strona, skarżący) o złożenie wyjaśnień w zakresie zasad prowadzenia kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych. Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r. udzielił Centrum wyjaśnień w ww. zakresie, wskazując jednocześnie, że podmiotem prowadzącym kursy dotyczące szkolenia pielęgniarek i położnych jest Szkoła policealna dla Dorosłych "K.", której organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. w W. W odpowiedzi na ww. pisma skarżącego Centrum przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyjaśniło, iż szkołą Policealną dla Dorosłych "K." nie spełnia wymogów formalnych, jakie powinien spełnić organizator kształcenia, z uwagi na niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 67 ust. 4 pkt 3, ust. 4a i ust. 11, art. 71 ust. 2 pkt 3, art. 72 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 2, art. 76 i art. 80 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2016 r. w sprawie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych (Dz. U. poz. 1761), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 30 września 2016 r.". Jednocześnie w przedmiotowym piśmie Centrum poinformowało o opracowaniu Komunikatu dla pielęgniarek i położnych w sprawie prowadzenia kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych za pośrednictwem portalu [...]. Zgodnie z tym Komunikatem, kursantom uczestniczącym w zajęciach organizowanych przez skarżącego proponuje się szkolenie w formie e-learningu, tj. poza obowiązującym Systemem Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych (SMK) oraz pominięciem przepisów regulujących system kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w ustawie o zawodach pielęgniarki i położnej i rozporządzenia z dnia 30 września 2016 r. Ponadto, w Komunikacie zastrzeżono, iż ukończenie kształcenia prowadzonego przez podmiot nieposiadający statusu organizatora kształcenia podyplomowego, skutkować będzie brakiem możliwości zakwalifikowania tego kształcenia jako kształcenia podyplomowego w rozumieniu ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Wobec powyższego skarżący przy piśmie z dnia [...] września 2018 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia o potwierdzenie prawidłowości interpretacji i wykładni przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz rozporządzenia z dnia 30 września 2016 r. w zakresie, w jakim 1.Szkoła policealna dla Dorosłych "K." może uzyskać status organizatora kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych oraz, 2.czy część teoretyczna poszczególnych form kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych może być prowadzona w formie e-learningu. Jednocześnie skarżący dołączył do akt sprawy Zaświadczenie nr [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. o zmianie w ewidencji szkół i placówek niepublicznych wydane przez Starostę Powiatu w T., zgodnie z którym dokonano zmiany nazwy oraz zakresu działalności szkoły, gdzie w zakres ten wpisano: "technik administracji oraz pozostała działalność dydaktyczna i badawcza w dziedzinie nauk medycznych ". W związku z prowadzoną korespondencją między skarżącym i Centrum, Departament Pielęgniarek i Położnych Ministerstwa Zdrowa skierował zapytanie przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. do Ministerstwa Edukacji Narodowej (Departamentu Strategii, Kwalifikacji i Kształcenia Zawodowego), czy szkoła Policealna dla Dorosłych "K." może prowadzić działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. W odpowiedzi na ww. pismo, Ministerstwo Edukacji Narodowej przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. przedstawiło opinię, zgodnie z którą szkoły policealne nie mają uprawnień do prowadzenia kursów i szkoleń, z wyjątkiem kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 4 pkt 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.), zwana dalej "ustawą Prawo oświatowe", w szczególności nie są uprawnione do prowadzenia form kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Jednocześnie, w opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej zawarta w Zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. informacja "Zakres działalności szkoły: technik administracji oraz pozostała działalność dydaktyczna i badawcza w dziedzinie nauk medycznych " została podana bez podstawy prawnej. Ponadto, wskazano również, że kwestia zgodności z prawem dokonanej zmiany w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat T. w odniesieniu do skarżącego zostanie zbadana przez [...] Kuratora Oświaty w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi znajdującymi się na obszarze województwa [...]. Następnie, Departament Pielęgniarek i Położnych przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) przekazał skarżącemu wyjaśnienia w sprawie i opinię przedstawioną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Dyrektor Departamentu Pielęgniarek i Położnych w Ministerstwie Zdrowia udzielił skarżącemu informacji w wyżej wskazanym zakresie. W powyższym piśmie wskazano, że zgodnie z art. 75 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej organizatorami kształcenia mogą być: 1) uczelnie, szkoły prowadzące działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych oraz podmioty lecznicze; 2) inne podmioty po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru podmiotów prowadzących kształcenie podyplomowe, będącego rejestrem działalności regulowanej. Intencją ustawodawcy było nadanie uprawnień do prowadzenia kształcenia podyplomowego bez konieczności uzyskiwania wpisu do rejestru, m.in. szkołom prowadzącym działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, mając na uwadze wyłącznie szkoły wyższe, które prowadzą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych. W dalszej części pisma powołując się na opinię Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 23 października 2018 r. wyjaśniono na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe, status szkoły policealnej. Wskazano, że szkoła policealna może być szkołą publiczną albo niepubliczną, podkreślono, że szkoły policealne niepubliczne, które nie posiadają uprawnień szkoły publicznej, nie mogą wydawać świadectw lub dyplomów państwowych. W dalszej części pisma omówiono art. 168 ust. 1, ust. 4 pkt 2, ust. 9, 11, 13 ustawy prawo oświatowe dotyczący sposobu zakładania szkół niepublicznych i ich ewidencjonowania. Podkreślono, że z dokumentacji sprawy wynika, że Starosta T. dokonał zmian w prowadzonej ewidencji szkół i placówek niepublicznych, na skutek zgłoszenia organu prowadzącego Szkołę Policealną dla Dorosłych "K.", tj. C. Sp. z o. o., Sp. K. z siedzibą w W., ul. [...]. Dlatego też, na podstawie opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej z dnia 23 października 2018 r., zawarta w Zaświadczeniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. informacja "Zakres działalności szkoły: technik administracji oraz pozostała działalność dydaktyczna i badawcza w dziedzinie nauk medycznych" została podana bez podstawy prawnej. W opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej, przepisy ustawy Prawo oświatowe nie przewidują możliwości prowadzenia przez szkoły policealne "działalności badawczej w dziedzinie nauk medycznych". Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej prowadzenia kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu organ wskazał, że zgodnie z art. 78 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, kształcenie podyplomowe, z wyjątkiem kursów dokształcających, jest prowadzone na podstawie programów kształcenia sporządzanych dla danego rodzaju i danej dziedziny lub zakresu przez zespoły programowe powołane przez dyrektora Centrum w celu ich opracowania. Programy kształcenia, z wyjątkiem programów kursów dokształcających, są opracowywane w porozumieniu z Naczelną Radą Pielęgniarek i Położnych. Programy te zatwierdza minister właściwy do spraw zdrowia. Program kształcenia zawiera w szczególności: 1) założenia organizacyjno-programowe określające rodzaj, cel i system kształcenia, czas jego trwania, sposób organizacji, sposób sprawdzania efektów kształcenia, wykaz umiejętności zawodowych stanowiących przedmiot kształcenia; 2) plan nauczania określający moduły kształcenia teoretycznego i wymiar godzinowy zajęć teoretycznych oraz placówki szkolenia praktycznego i wymiar godzinowy szkolenia praktycznego; 3) programy poszczególnych modułów kształcenia zawierające: a) wykaz umiejętności, które powinny zostać nabyte w wyniku kształcenia, b) treści nauczania, c) kwalifikacje kadry dydaktycznej, d) wskazówki metodyczne. Programy kształcenia są zamieszczane na stronach internetowych Centrum oraz w Systemie Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych. Obecnie możliwość kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych metodą e-learning przewidziana jest w trzech szkoleniach tj.: 1) kurs specjalistyczny w zakresie ordynowania leków i wypisywania recept dla pielęgniarek i położnych. Organizator takiego szkolenia jeśli planuje realizację zajęć teoretycznych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość powinien zapewnić uczestnikom kursu dostęp do platformy e-learningowej. Na realizację zajęć metodą e-learningu może być przeznaczone nie więcej niż 10% liczby godzin zajęć teoretycznych; 2) kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa nefrologicznego z dializoterapią dla pielęgniarek. Program kursu przewiduje możliwości e-learning w samokształceniu ustawicznym pielęgniarek; 3) kurs kwalifikacyjny w dziedzinie pielęgniarstwa transplantacyjnego dla pielęgniarek. Program kształcenia przewiduje możliwość zastosowania w kształceniu e-learningu, wskazując konkretne treści kształcenia w wybranych modułach, które mogą być realizowane z wykorzystaniem metod kształcenia na odległość. Reasumując organ wyjaśnił, że w związku z powyższym, organizator kształcenia podyplomowego nie może prowadzić kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w sposób inny niż ten, który został określony w programach kształcenia zatwierdzonych przez Ministra Zdrowia. Skargę na powyższe pismo z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) w części odmawiającej prowadzenia części teoretycznej kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Skarżący w związku z aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, wydanym przez Ministra Zdrowia w dniu 26 października 2018 r., zarzucił przedmiotowemu pismu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w postaci naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 66 ust. 2 w związku z art. 78 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 123, z późn. zm.), zwana dalej "ustawą o zawodach pielęgniarki i położnej" poprzez uznanie, iż organizator kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych nie może prowadzić części teoretycznej kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu. Skarżący wnosi jednocześnie o: 1) uchylenie interpretacji organu w zakresie braku dopuszczalności prowadzenia kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość (tzw. e-learning), wyrażonej w zaskarżonym akcie z zakresu administracji publicznej; 2) uznanie uprawnienia organizatora kształcenia do prowadzenia części teoretycznej kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu; 3) zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości zaistniałych w sprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd dopuścił dowody zawarte w skardze, jednak dowody te nie miały wpływu na ocenę zaskarżonego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 a P.p.s.a.). Natomiast w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł skargę na pismo wystosowane przez Dyrektora Departamentu Pielęgniarek i Położnych w Ministerstwie Zdrowia – pismo informujące o stanowisku organu co do możliwości uzyskania statusu organizatora kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych przez Szkołę policealną dla Dorosłych "K." oraz możliwości kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu. W tym miejscu należy wskazać, że ocenie Sądu poddana została tylko część pisma informacyjnego wystosowanego przez Dyrektora Departamentu Pielęgniarek i Położnych w Ministerstwie Zdrowia w zakresie możliwości kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu. Sąd stwierdza, że tak zakreślony przedmiot skargi nie wpisuje się w żadną z form działania organów administracji publicznej ujętych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (przepis na który powołuje się skarżący) – z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – są to akty lub czynności, w których organ administracji publicznej ustala, stwierdza albo potwierdza wynikające z przepisów prawa administracyjnego uprawnienia lub obowiązki danego podmiotu. Nie sposób zakwalifikować do tej kategorii czynności w postaci pisma informującego o możliwości kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych w formie e-learningu. Z uwagi na to, że objęte skargą kwestie nie należą do właściwości sądów administracyjnych, skargę tę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.