II SA/Wa 562/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Adam Lipiński, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz D. B. i H. B. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. D. B. wniósł do Prezesa WAM odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 206, poz. 1367), decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes WAM wyjaśnił, że na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1983 r. S. B. otrzymał kwaterę stałą położoną w W. przy ulicy [...] o strukturze 3 pokoje z kuchnią o powierzchni użytkowej 61,62 m2, w tym powierzchni podstawowej 39,23 m2. Do zamieszkiwania uprawnieni byli żona –H. B., B. B. - córka, D. B. – syn. Wyrokiem z dnia [...] stycznia 1997 r. Sąd Wojewódzki w [...] orzekł rozwód związku małżeńskiego zawartego pomiędzy S. B., a H. B. S. B. zmarł [...] sierpnia 2002 r. w M. W lokalu pozostali bez tytułu prawnego żona H. B. i syn D. B. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. D. B. w imieniu swoim i matki, zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] o wyrażenie zgody na uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wniosek uzasadnił faktem, iż zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, jego żona jest w ciąży, a ponadto nie ma innego lokalu. Pismem z dnia [...] września 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] przedstawił wniosek Ministrowi Obrony Narodowej. Wniosek został zwrócony, ze wskazaniem na trudną sytuację mieszkaniową w garnizonie [...], oraz fakt, że H. B. nie zamieszkuje w lokalu i zasadnym byłoby zaproponowanie lokalu zamiennego odpowiadającego warunkom określonym w art. 1 a pkt 11 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] również o potwierdzenie uprawnień do lokalu zwróciła się druga żona S. B. – M. K. W dniu [...] stycznia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zawiadomił M. K. i D. B. o wszczęciu na wniosek M. K. postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] poinformował M. K., że jej sytuacja nie spełnia przesłanek z art. 23 ust 1a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), a tym samym nie może być wydana decyzja o prawie zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. Pismem z dnia organ poinformował D. B., że jego sytuacja nie kwalifikuje się do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, ponieważ nie wyczerpuje przesłanek z art. 23 ust 1a ustawy o zmianie ustawy (...), natomiast sytuację można rozpatrzeć w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dopiero po wskazaniu ww. lokalu mieszkalnego o metrażu należnym dla jednej osoby. W sprawie tej ani I. B., ani D. B. nie zgłosili się do organu. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu [...] września 2011 r. podjął postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2005 r. o przydzielenie lokalu w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. po zgonie S. B. Pismem z dnia [...] września 2011 r. D. B. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...], że ponownie zwraca się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że zarówno jego zarobki jak i żony nie pozwalają na zakup mieszkania, miesięczny dochód po opłaceniu świadczeń wynosi 570 zł na osobę w rodzinie. W mieszkaniu zamieszkują D. B., I. B. – żona, A. - syn. Podkreślił, że nie mają innego mieszkania, dbają o nie, remontują, opłacają świadczenia. Podkreślił również, że jego ojciec wzorowo pełnił służbę. W dniu [...] października 2011 r. D. B. złożył zaświadczenie lekarskie z którego wynika, że jego żona I. B. jest w ciąży. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania podniósł, że zgodnie z treścią art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Prezes WAM wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która przepisem art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowy przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednak, zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Prezes WAM wyjaśnił, że w związku z tym, że sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r. podlega ona rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 29 w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Z treści ww. przepisu wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku osoby innej niż żołnierz służby stałej jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji. Podniósł, że warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch akceptowanych przez ustawodawcę przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem "wyjątkowej sytuacji", że oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji. Podkreślił, że wyjątkowość w rozumieniu powołanego przepisu powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca, a zaistnienie wyjątkowości sytuacji, o którym mowa w tym przepisie, daje jedynie wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie obowiązek przyznania takiego prawa. Możliwość przyznania lokalu mieszkalnego osobom innym niż żołnierz zawodowy, określona w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, jest wyjątkiem od reguły, zgodnie z którą lokale pozostające w dyspozycji Agencji przyznawane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. W ocenie organu II instancji sytuacja D. B. nie jest wyjątkowa. D. B. wraz z żoną I. i synem A. zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ulicy [...] w W. bez tytułu prawnego. W przedmiotowym lokalu zameldowana jest jeszcze matka H. B., która od października 1997 r. przebywa w N. D. B. jest zatrudniony w firmie T. Sp. z o.o. w W. i otrzymuje miesięczne wynagrodzenie [...] zł, jego żona I. jest zatrudniona w P. SA i otrzymuje wynagrodzenie [...] zł. Obecnie spodziewa się drugiego dziecka. Organ podkreślił, że wnioskodawca i jego żona pracują. D. B. w spadku po ojcu S. B. nabył prawo do części nieruchomości przy ulicy [...] w M., którą to nieruchomość wraz z innymi spadkobiercami zbył na rzecz osoby obcej. D. B. i jego żona pracują zawodowo a uzyskane środki wystarczają im na utrzymanie rodziny. Osiągane dochody umożliwiają wnioskującemu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, przez co niekoniecznie należy rozumieć zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. Dalej organ przypomniał, że przedmiotowy lokal mieszkalny S. B. otrzymał w związku z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Po jego śmierci organy Agencji nie miały obowiązku zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych byłej małżonki H. B. oraz syna D. B., który w chwili śmierci ojca ukończył 25 lat. Wyjaśnił, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie ma obowiązku zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych rodzinie zmarłego emeryta wojskowego, jeżeli przepisy obowiązującego prawa nie kształtują takiego obowiązku, albo jeżeli członkowie rodziny pozostali w lokalu mieszkalnym Agencji po śmierci uprawnionego nie spełniają przesłanek do uregulowania im tytułu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, fakt nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu nie można uznać za sytuację wyjątkową, bowiem nie jest to sytuacja niezwykła, rzadko spotykana. Celem art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym dla tych osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Również brak wystarczających środków na zakupienie własnego mieszkania nie jest sytuacją wyjątkową. Zdaniem Prezesa WAM, również z faktu zamieszkiwania od wielu lat w lokalu nie można wywieść istnienia wyjątkowości sytuacji. Wnioskodawca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, w związku z czym powinien mieć świadomość konieczności opuszczenia tego lokalu, a w przeciwnym razie umieszczania wysokiego odszkodowania z tytułu zajmowania lokalu bez tytułu prawnego. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że w [...] i miejscowościach pobliskich występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych uprawnionych do otrzymania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przypadku istnienia dużych niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy uprawnionych do otrzymania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, nie jest uzasadnione przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie, niż żołnierz zawodowy. Ustawowym obowiązkiem WAM jest bowiem realizacja uprawnień do zakwaterowania żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Istniejące niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych w [...] i miejscowościach pobliskich nie dają organowi możliwości przyznania w ww. okolicznościach prawa zamieszkiwania w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Natomiast żaden przepis prawa nie obliguje organów Agencji do przyznania prawa zamieszkiwania osobom, które terminowo wywiązują się z uiszczania opłat za korzystanie z lokalu i opłat pośrednich. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji, zarzucił, że została wydana w warunkach naruszających art. 162 § 1 w zw. z art. 162 § 3 kpa, bowiem decyzja z dnia [...] listopada 1983 r. dotycząca przydziału osobnej kwatery stałej pozostaje nadal w obrocie prawnym i tworzy po stronie skarżącego uprawnienie do zamieszkiwania w przydzielonej ojcu kwaterze stałej. Zarzucił również naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 7, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 8 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. W pierwszej kolejności należało wskazać, iż organ w sposób prawidłowy procedował w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej, w sytuacji wyjątkowej Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Przywołany przepis nie wprowadza więc ścisłych przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie prawa do zamieszkiwania. To zaś oznacza, iż organ orzekając w oparciu o taką regulację prawną, porusza się w granicach uznania administracyjnego. Sąd administracyjny badając decyzję wydaną w omawianym stanie prawnym, jest więc zobligowany do tego, aby ustalić, czy organ w sposób jasny zaprezentował swoje stanowisko odnośnie wniosku strony oraz, czy w sposób pełny i przejrzysty uzasadnił swój pogląd wyrażony w skarżonej decyzji. W ocenie tutejszego Sądu, organ rozstrzygając w przedmiocie wniosku strony, nie naruszył norm prawnych. W sposób wyczerpujący wyjaśnił powody, dla których nie wyraził zgody na zamieszkiwanie skarżącego w spornym lokalu. Przede wszystkim organ prawidłowo uwypuklił cel, dla jakiego powołana została Wojskowa Agencja Mieszkaniowa i który Agencja ta ma realizować. Jest nim zaś zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową. Stąd, przyznanie prawa zamieszkiwania osobom spoza kręgu żołnierzy zawodowych, zwłaszcza w sytuacji istnienia zawodowej służby wojskowej, jawi się jako odstępstwo od realizacji głównego celu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Powyższe sprawia zaś, że użytego w przepisie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych zwrotu "sytuacja wyjątkowa", nie należy interpretować w sposób rozszerzający, ograniczając jego stosowanie do sytuacji szczególnych. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, iż organ w sposób poprawny ocenił stan faktyczny sprawy i nie dopatrzył się po stronie skarżącego istnienia sytuacji wyjątkowej, uzasadniającej przedłożenie interesu skarżącego nad realizację celu utworzenia Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zasadnie organ wskazał, iż o wyjątkowości sytuacji skarżącego nie może świadczyć fakt, że nie posiada zasobów finansowych umożliwiających zakup innego mieszkania. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżący nie należy do kategorii osób trwale niezdolnych do pracy. Pracę posiada i osiąga z tego tytułu dochody. Jedynym sposobem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest zaś tylko i wyłączne kupno mieszkania. Stąd ocena wyjątkowości sytuacji, w jakiej się znajduje skarżący, przez pryzmat wyżej podniesionej okoliczności nie prowadzi do konkluzji zbieżnych z wnioskami skargi. Trafnie także wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, iż w postępowaniu administracyjnym nie znajdują zastosowania zasady współżycia społecznego. W myśl art. 7 kpa organy administracji winny kierować się jedynie interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Nadto, nawet przyjmując argumentację skargi, to zasady współżycia społecznego nie mogą zniwelować zasad ustawowych. Nie mogą więc doprowadzić do skutku polegającego na tym, iż organ administracji nie będzie realizował celu, do którego został powołany, a więc nie będzie zabezpieczać żołnierzom zawodowym możliwości zamieszkania w lokalu służbowym. Realizacja ustawowego celu, w jakim powołano Wojskową Agencję Mieszkaniową, jest zaś o tyle istotne w niniejszej sprawie, iż jak wywiódł organ, w [...] na wydanie decyzji o przydziale kwatery lub innego lokalu mieszkalnego oczekują żołnierze zawodowi posiadający rodziny W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrując się w skarżonej decyzji uchybień przepisów prawa orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).