II SA/Wa 562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – oddala skargę – Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z żądaniem ponownego przeliczenia przysługującego mu, jego zdaniem, w związku z waloryzacją, zaopatrzenia emerytalnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz.667 ze zm.). Komendant Wojewódzki Policji w W. działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. zawiadomił wnioskodawcę o braku przesłanek do jego rozpatrzenia wobec faktu, iż podanie wniesiono do organu niewłaściwego rzeczowo do rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji w W. wskazał, że organem właściwy w tej sprawie jest Zakład Emerytalno-Rentowy MSW w W. Pismem z dnia 7 lipca 2014 r. R. L. ponownie wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. o przeprowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, a tym samym zachodzi przesłanka z art. 61 a § 1 K.p.a. Wskazał, że ze względu na pobieranie przez wnioskodawcę przedmiotowych świadczeń po zwolnieniu ze służby z Policji, właściwym organem do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji, jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. R. L. wniósł od powyższego postanowienia zażalenie, w którym podniósł, że w jego ocenie jest on uprawniony do wnoszenia żądań pod adresem Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. w kwestii wystawiania zaświadczeń, decyzji dotyczących świadczeń emerytalno-rentowych i ustalania ich wysokości po waloryzacji oraz że Komendant Wojewódzki Policji jest organem właściwym w sprawie rozpatrywania roszczeń z tytułu zaopatrzenia emerytalnego i nie powinien uchylać się od żądania ich rozpatrzenia. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że R. L. takie prawo przysługuje, jednak jest ono realizowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organy administracji publicznej obowiązane są natomiast zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. działać na podstawie przepisów prawa. Oznacza to m. in. konieczność przestrzegania przez organy swojej właściwości rzeczowej. Innymi słowy organy Policji mogą orzekać w sprawach zgłaszanych żądań i wniosków tylko i wyłącznie wtedy, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który im takie kompetencje przyznaje. W odniesieniu do żądania skarżącego, który wniósł o ponowne przeliczenie zaopatrzenia emerytalnego, Komendant Główny Policji wskazał, że organy Policji takich kompetencji nie posiadają. Na podstawie art. 32 ust. 2a powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie organu emerytalnego, właściwego do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2004 r. Nr 43, poz. 405 ze zm.). W ocenie organu z analizy § 1, § 2 i § 5 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia jednoznacznie wynika, że organem właściwym w sprawach zaopatrzenia emerytalnego oraz ustalania prawa do innych świadczeń i ich wysokości na podstawie odrębnych przepisów funkcjonariuszom zwolnionym ze służby w Policji, jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, do którego zadań między innymi należy ustalanie prawa do świadczeń, ich wysokości a także waloryzacji. Komendant Główny Policji podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż R. L. został zwolniony z Policji z dniem [...] czerwca 1989 r. i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). przysługuje mu zaopatrzenie emerytalne ustalone i wypłacone zgodnie z przepisami tej ustawy. Organ wyjaśnił również, że wydając postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Oznacza to, że organ nie ma podstawy prawnej do orzekania o nich i konieczne jest wydanie postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania — jest nią brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na orzekanie w przedmiotowej sprawie. Wskazał również, że takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na powyższe postanowienie R. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w. W. wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza z to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazać również należy, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z żądaniem ponownego przeliczenia zaopatrzenia emerytalnego. Zauważyć jednak należy, że kwestie związane z zaopatrzeniem emerytalnym funkcjonariuszy Policji reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy Policji - organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Na podstawie art. 32 ust. 2a powołanej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie organu emerytalnego, właściwego do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 43, poz. 405 ze zm.). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia organem właściwym w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 tego rozporządzenia do zadań tego organu należy ustalanie prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tego zaopatrzenia przysługujących oraz ustalanie prawa do innych świadczeń i ich wysokości na podstawie odrębnych przepisów zwolnionym ze służby funkcjonariuszom Policji oraz dokonywanie waloryzacji wypłacanych świadczeń pieniężnych. Prawidłowo zatem Komendant Wojewódzki Policji w W. poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., iż organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 2 czerwca 2014 r. w sprawie waloryzacji emerytury jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Skoro zaś skarżący, pomimo uzyskania powyższej informacji ponowił swoje żądanie, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji w W., jako organ niewłaściwy w sprawie nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie waloryzacji zaopatrzenia emerytalnego skarżącego. Przepis art. 61a K.p.a. został zatem prawidłowo zastosowany. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.