II SA/Wa 562/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści – oddala skargę – W dniu [...] kwietnia 2016 r. A. S. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr [...] z wnioskiem o wydanie m.in. na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) – zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w okresie od [...] stycznia 2002 r. do [...] listopada 2006 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Szef ABW postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...]odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ uzasadnił wskazane orzeczenie brakiem w archiwalnych aktach osobowych strony, jak również w innych dokumentach znajdujących się w posiadaniu organu materiałów potwierdzających, że w okresie wskazanym we wniosku funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef ABW postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w toku postępowania nie uzyskał potwierdzenia, by funkcjonariusz pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa ABW z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: ‒ § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie poprzez niewydanie zaświadczenia, o którym mowa w ww. przepisie, mimo spełnienia przesłanek do jego wydania; ‒ § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie rozumienia pojęcia "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu"; ‒ art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w zakresie spełnienia przesłanek wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 sierpnia 2015 r.; ‒ art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmiennego od zapadłych w tożsamych postępowaniach dotyczących innych funkcjonariuszy, na tle stanów faktycznych identycznych z punktu widzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zdaniem skarżącego należyte rozpoznanie materiału dowodowego, prowadzi do ustalenia, iż dokonywał on czynności służbowych tego rodzaju i w takich warunkach, które pozwalają na zakwalifikowanie do "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" w rozumieniu § 4 rozporządzenia z dnia 17 maja 2005 r. Całość materiału dowodowego daje możliwość ustalenia konkretnych czynności, pełnionych w konkretnym czasie. Organ wydając zaskarżone postanowienie, nie uwzględnił skutków prawnych płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, uznającego przedmiotowy przepis za niekonstytucyjny, w zakresie w jakim wymaga on "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia. Organ nie dostrzega zarysowanej we wskazanym wyroku różnicy znaczeniowej między pojęciem "szczególności" i pojęciem "bezpośredniości". Oczekiwane przez Szefa ABW wskazanie "konkretnych" "rzeczywistych" "obiektywnych" sytuacji zagrażających życiu i zdrowiu – to atrybuty niekonstytucyjnej przesłanki "bezpośredniości". Do wypełnienia przesłanki "szczególności" zagrożenia, wystarcza zagrożenie potencjalne, nierozerwalnie związane z realiami pełnienia służby, byleby tylko cechował je ponadprzeciętny stopień zagrożenia. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał, twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. W ocenie Sądu skarga jest niezasadna i powinna zostać oddalona. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co powoduje, iż nie można uznać, że zostało obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy organ prowadzący postępowanie podjął wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo należy rozważyć, czy organ dokonał właściwej wykładni pojęcia "służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym poglądem, co do charakteru postępowania wyjaśniającego wskazanego w art. 218 § 2 k.p.a., postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia stanowi rodzaj postępowania uproszczonego oraz w znacznym stopniu odformalizowanego. Organ przed wydaniem zaświadczenia może wprawdzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale tylko w koniecznym zakresie. Takie postępowanie powinno spełniać wyłącznie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jest to postępowanie ograniczone do badania zgromadzonej dokumentacji, przy czym należy dokonać rzeczywistej oceny posiadanych rejestrów, ewidencji i danych. Zdaniem Sądu w toku przedmiotowego postępowania brak jest podstawy do tego, aby zastosować zasadę uregulowaną w art. 75 § 1 k.p.a. czyli dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jest to bowiem postępowanie, jak to już wskazano wyżej, prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po dokonaniu dogłębnej analizy akt administracyjnych znajdujących się w kancelarii tajnej stwierdza, że Szef ABW przeprowadził w koniecznym zakresie rzetelne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Organ zwrócił się do jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę, o przeprowadzenie stosownych ustaleń. Zapytanie o udzielenie informacji dotyczących wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzania, zostało skierowane do Departamentu Wsparcia Operacyjno-Technicznego ABW. Ustalenia polegające na zbadaniu posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, nie potwierdziły faktu podejmowania przez skarżącego czynności służbowych spełniających kryteria uzasadniające podwyższenie emerytury. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do podniesienia zarzutu zaniechania badania dokumentów znajdujących się we wskazanej jednostce organizacyjnej. Podkreślić należy, że istniejące dokumenty, zostały sprawdzone i przeanalizowane. Zauważyć należy, iż skarżący podniósł, iż organ zaniechał zbadania dokumentów, jednak nie wskazał, o zbadanie jakich konkretnie dokumentów wnosi. Jeżeli strona posiada wiedzę o konkretnych dokumentach będących w posiadaniu organu, a których organ nie zbadał, to powinna wskazać je w toku postępowania. Ogólnie sformułowane zarzuty stanowią zatem nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem organu. Skarżący zarzucił ponadto organowi naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie rozumienia pojęcia "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Funkcjonariusz swoje twierdzenia wywiódł z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż wnioski skarżącego nie wynikają z prawidłowego rozumienia treści wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. W ocenie skarżącego do wypełnienia przesłanki "szczególności" zagrożenia wystarczy, aby zagrożenie związane było z realiami pełnienia służby przez danego funkcjonariusza. Z samego faktu pełnienia służby w formacji Urzędu Ochrony Państwa, (aktualnie ABW) przysługuje możliwość podwyższenia emerytury. Okoliczność pełnienia służby w ww. formacji sama w sobie jest służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Dokonana przez skarżącego wykładnia przepisów rozporządzeń jest, zdaniem Sądu, błędna. Wykładnia ta jest również sprzeczna z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie a także powołanym przez skarżącego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, iż z samego faktu pełnienia służby w ABW nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba we wskazanej formacji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia, przy wykonywaniu ustawowych zadań. Należy odróżnić pełnienie służby w warunkach szczególnych, od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przypisanych zakresem czynności obowiązków służbowych, w których mogą zdarzyć się nieprzewidziane sytuacje i okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. Możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest, zdaniem Sądu, przywilejem, który może zostać przyznany tylko w sytuacji, gdy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w określonych w rozporządzeniu warunkach. Przesłanką do wydania zaświadczenia nie jest każde ryzyko zagrożenia życia i zdrowia w czasie wykonywania czynności służbowych, wynikające z samego charakteru służby. Jest nim natomiast udokumentowana sytuacja szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Zwrot dotyczący sytuacji "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Skoro w niniejszej sprawie brak jest udokumentowanych zdarzeń, potwierdzających wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), to, zdaniem WSA w Warszawie, jedyną możliwą formą załatwienia wniosku skarżącego było wydanie przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Jednocześnie podkreślić należy, że niezasadny jest zawarty w treści skargi, zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia odmiennego od zapadłych w tożsamych postępowaniach dotyczących innych funkcjonariuszy, na tle identycznych stanów faktycznych. Organ rozpatrując sprawy związane z wydawaniem zaświadczeń wobec innych funkcjonariuszy, zobowiązany jest do dokonania indywidualnej oceny służby każdego funkcjonariusza, na podstawie posiadanej dokumentacji, rejestrów, ewidencji i danych odnoszących się do konkretnej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a toczące się w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w sposób rzetelny, wnikliwy i zgodny z obowiązującymi przepisami, co powoduje, iż nie można uznać, że zostało obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2016 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.