II SA/Wa 564/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. A. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że A. D. w dniu [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby przed 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Wnioskodawca podał, że w latach 1984 - 1985 r. odbywał zasadniczą służbę wojskową, od [...] stycznia 1985 r. pełnił służbę na stanowisku [...] KWMO w S., a następnie (od [...] listopada 1986 r. do [...] maja 1987 r.) w [...]. A. D. wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 1987 r. złożył raport o przeniesienie na stanowisko [...] WUSW w S., które objął z dniem [...] czerwca 1987 r. Do jego obowiązków należała m. in. dystrybucja przesyłek niejawnych, ekspedycja poczty specjalnej. Po 31 lipca 1990 r. pełnił służbę w KWP w S.. Został zwolniony ze służby w dniu [...] stycznia 2014 r. po 29 latach, i 6 dniach łącznego okresu służby. W uzasadnieniu wniosku A. D. stwierdził m. n., że nowela ustawy zaopatrzeniowej "determinowana została w znacznej mierze zapatrywaniami natury politycznej" i jest niezgodna z konstytucją RP. Skarżący podkreślił, że podczas służby w Sekcji [...] wykonywał wyłącznie "czynności techniczne związane z transportem przesyłek". Nie podejmował żadnych "decyzji merytorycznych" dotyczących inwigilacji, nie miał wglądu w strukturę organizacyjną SB, nigdy nie podpisał żadnej "lojalki", nie był członkiem SB. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec A. D. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób których służba na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała i którzy po 12 września 1989 r. pełnili służbę wyjątkowo rzetelnie, szczególnie wyróżniali się na tle funkcjonariuszy, legitymują się nadzwyczajnymi, bezdyskusyjnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dlatego, że nieco ponad trzyletnia służba skarżącego (od [...] czerwca 1987 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową (stanowiła 11% całego okresu służby). Przez ten czas funkcjonariusz mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadań i ich charakterem. Zdaniem organu w przypadku skarżącego nie została również spełniona druga przesłanka zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określona w pkt 2 tego artykułu. Z pisma KGP z [...] marca 2018 r. wynika, że A. D. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki (był awansowany, nagradzany), niemniej nie uczestniczył w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Skarżący nie legitymuje się bowiem wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. A. D. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Zdaniem skarżącego, przyjmując za kryterium oceny "krótkotrwałości" służby okres funkcjonowania Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (1947 lub nawet 1952r.), to okres trzech lat i dwóch miesięcy jest krótki. Także w odniesieniu do długości całej służby byłego funkcjonariusza (29 lat), trzy lata jest okresem krótkim (stanowi ok. 11% jego służby). Minister nie podał jednak w decyzji, jaki był średni okres pełnienia służby przez funkcjonariusza Policji w okresie PRL, ani średnia długość "całej" służby pełnionej przez funkcjonariusza (przed 1989 r. i w wolnej Polsce). Skarżący wyraził zapatrywanie, że skoro przepis art. 8a ust. 1 pkt 2 posługuje się datą 12 września 1989 r., to kierując się racjonalnością ustawodawcy, należy przyjąć, że służba na rzecz totalitarnego państwa powinna być liczona do 12 września 1989 r. a nie do 31 lipca 1990 r. (między tymi przepisami zachodzi "stosunek krzyżowania"). A. D. zarzucił ponadto naruszenie art. 80 k.p.a. przez całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. W uzasadnieniu tego zarzutu podniósł, że nie prowadził działalności represyjnej, a po 1989 r. został pozytywnie zweryfikowany i pełnił wzorową służbę, o czym świadczy fakt, że był nagradzany, awansowany, nie był karany dyscyplinarnie. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Prawo do emerytury i do renty inwalidzkiej nabył słusznie i nie powinien być jej pozbawiony. Podejmując zatrudnienie w okresie PRL zawarł z państwem umowę, że za wypracowany okres otrzyma świadczenie zaopatrzeniowe, a następca prawny (Rzeczypospolita Polska) jest obowiązana tej umowy dotrzymać. Nie jest dopuszczalne na gruncie Konstytucji arbitralne i wybiorcze pozbawienie poszczególnych grup zawodowych nabytych uprawnień. Skarżący dodał że obowiązki jakie wykonywał w PRL-u nie różniły się niczym od tych, jakie wykonywał w wolnej Polsce. Skoro przeszedł pomyślnie weryfikację, to nie ma racjonalnych argumentów aby pozbawiać go wypracowanego świadczenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi administracji wydania decyzji o określonej treści oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy. Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy jedynie w szczególnie uzasadnionych (a wiec wyjątkowych) przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i samo rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie są wystarczające do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy. Sąd zauważa jednocześnie, że ustawodawca nie udziela wskazań, co do tego, jak należy rozumieć te wymagania określone za pomocą pojęć w swej treści niedookreślonych. W szczególności co oznacza służba krótkotrwała i kiedy, w jakich okolicznościach można mówić o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyłączenia na podstawie tego przepisu. Wyżej wymienione przepisy niewątpliwie realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Założenie ustawy było dalej idące, niż wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmieniającą ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ograniczenie, w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy. Wracając do oceny zaistnienia przesłanek zastosowania w stosunku do skarżącej wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że służba skarżącego (od [...] czerwca 1987 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy, nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącej przez okres trzech lat i dwóch miesięcy nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna (stanowiła 11% łącznego okresu służby). Trzy lata i dwa miesiące służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. Sąd nie podziela stanowiska organu, że w przypadku skarżącego nie została spełniona druga przesłanka wyłączenia stosowania przepisów ustawy, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2. W tym przepisie chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia. Wbrew zapatrywaniu Ministra, narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia dla wyniku postępowania wobec prawidłowego uznania przez organ ze służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Z tych samych powodów nie ma znaczenia dla wyniku postępowania ocena zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, mogłaby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a powołanej ustawy. Trzeba dodać, że nie ma najmniejszego znaczenia dla wyniku postępowania twierdzenia skarżącego że nie propagował i nie podzielał idei totalitaryzmu, nie należał do SB. W przepisie art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że zgodność z Konstytucją RP przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej może być rozważana wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] Wydziału [...] zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a,art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18). Wskazane przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skargi. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 11 % całkowitego okresu jej służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). Należy mieć na uwadze, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywanych na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę A. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.