II SA/Wa 565/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego - oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] odmawiającą E. N. przyznania świadczenia w szczególnym trybie. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś przepis ten nie określa dokładnie warunków, jakie powinny być spełnione, aby uzasadnione było przyznanie renty lub emerytury w jego trybie. Przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców jest brana pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium ich przyznawania, o ile w sprawie nie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter, którymi mogą być, m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie, np. kultury, rozwoju sportu, jak również szczególne zdarzenia losowe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby E. N. posiadał szczególne zasługi w działalności związkowej lub opozycyjnej ani też, aby z powodu tej działalności poddany był szczególnym represjom. Nie był nawet internowany. Dokumenty nie potwierdzają także, aby istniał związek pomiędzy tą działalnością, a wysokością obecnie otrzymywanych świadczeń, tj. aby w okresie 1977-1990, w którym, jak podał, prowadził własne gospodarstwo rolne, którego był właścicielem do czasu przekazania go synowi, tj. do 2003 r., nie miał możliwości podjęcia pracy zawodowej poza rolnictwem z przyczyn politycznych. Wnioskodawca nie udokumentował także, aby obecny stan zdrowia był wynikiem prowadzonej działalności lub doznanych represji. Dowodem takim nie jest przekonanie wnioskodawcy, który "podejrzewa", że miażdżyca kończyn dolnych powstała w okresie jego "działalności podziemnej", bo wówczas "był totalny brak obuwia (...) a zimy były ostre". Nie zostały więc spełnione przesłanki, uzasadniające uznanie sytuacji E. N. za szczególną, a tym samym nie ma podstaw do przyznania świadczenia specjalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. N. wniósł o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż uzasadnienie decyzji jest dla niego krzywdzące, powoływał się na swoją działalność opozycyjną oraz represje, którym był poddawany. Ponadto podnosił, iż jego odwołanie wydane zostało przez tę samą osobę, która wydała decyzję w pierwszej instancji, a także, iż w sprawie nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie dowody przedstawione przez niego. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze podnosił, iż Sekretarz Stanu P. T. posiada stosowne pełnomocnictwo Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2005 r. do podejmowania w imieniu Prezesa Rady Ministrów decyzji w sprawie przyznawania emerytur i rent specjalnych na podstawie art. 824 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast decyzja wydana została na podstawie obiektywnej i wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gwarantowanego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w przepisie art. 82 ust. 1 regulacją szczególną. Pozwala ona na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach emerytury lub renty na warunkach i wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenia przewidziane w ww. przepisie są świadczeniami specjalnymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie mają przy tym charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie powyższego przepisu mają charakter uznaniowy, co powoduje, iż ich kontrola sądowa jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowania dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dysponował zatem uprawnieniami do merytorycznej kontroli takiego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie, ma charakter wyjątkowy w tym sensie, iż znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem ,,szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, iż ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego wypadku, temu uprawnionemu organowi. Prezes Rady Ministrów nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego uzasadnionego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena tej okoliczności należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Nieliczne orzecznictwo w tym przedmiocie, jak również piśmiennictwo, dokonując wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazują, że należy go łączyć raczej z wybitnymi zasługami wnioskodawcy na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Za taką wykładnią zdaje się przemawiać również dotychczasowa praktyka w sprawach świadczeń specjalnych, czyli przyznanie go m.in. Kazimierzowi Górskiemu, Annie Walentynowicz lub też wdowom po żołnierzach poległych w Iraku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżący nie wykazał, iż jego zasługi, na które się powołuje, można uznać za wybitne i mogące stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Trzeba ponadto podkreślić, że świadczenia specjalne nie stanowią żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia i represje, co zdaje się sugerować skarżący. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.