II SA/Wa 565/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę. Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. D. L. - zwanej dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] stycznia 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał okoliczności służby w [...] i poinformował, że pracował w Wydziale "[...]" ([...]) od [...] września 1985 r. do [...] lipca 1990 r.; w wyniku pozytywnej weryfikacji został przyjęty do służby w Policji, którą pełnił nieprzerwanie do [...] października 2009 r.; zaznaczył, że przez ostanie 8 lat służby był Kierownikiem Sekcji [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]; podczas służby był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, awansowany, a jego pracę doceniano; Wnioskodawcę odznaczono "Brązowym Krzyżem Zasługi" oraz brązową odznaką "Zasłużony Policjant", - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji [...] października 2009 r.; ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury, - z pisma z [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" - informacji o przebiegu służby - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] września 1985 r. do [...] lipca 1990 r., czyli 4 lata i 11 miesięcy, - całkowity okres służby Wnioskodawcy to 24 lata, 1 miesiąc i 6 dni - od [...] września 1985 r. do [...] października 2009 r., - z kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN pismem z [...] listopada 2017 r. - nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., - Komendant Główny Policji - w piśmie z [...] stycznia 2018 r. - przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Wnioskodawcy; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że - po 12 września 1989 r. - wykonywał rzetelnie zadania i obowiązki służbowe; wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy oraz funkcyjny do uposażenia; odnotowano otrzymane pozytywne opinie służbowe oraz awanse w stopniu służbowym; jednocześnie w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; poinformowano, że nie były prowadzone wobec niego żadne postępowania karne lub karno – skarbowe; Wnioskodawcy wydano dokumenty potwierdzające, że - w ramach obowiązków służbowych - realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia - zaświadczenie z [...] kwietnia 2013 r. w trybie § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, ze zm.); wskazano w nim, że od [...] września 2001 r. do [...] sierpnia 2002 r. Wnioskodawca podejmował czynności służbowe, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze. zm.); stanowi on, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; Wnioskodawcę odznaczono też brązową odznaką "Zasłużony Policjant" oraz "Brązowym Krzyżem Zasługi", - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: - krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, - wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, - przy rozstrzyganiu spraw - w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - fundamentalne znaczenie ma zawarcie w nim dwóch przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyjątku względem konkretnej osoby; przepis ten nakłada także na właściwy organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu; są one nieostre; intencją ustawodawcy było więc indywidualne podejście do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego, - analizując pierwszą z przesłanek wskazano na konieczność indywidualnej oceny krótkotrwałości, z zastrzeżeniem, że powinna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym - jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym - powinien on być także oceniony abstrakcyjnie - jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym - trudno określić choćby przybliżoną jego definicję - jednak oparłszy się na wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; synonimami tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych są: "chwilowy, doraźny, nie długi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), - w piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie akceptowane jest pierwszeństwo wykładni językowej (tak np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), - dalej w uzasadnieniu zamieszczono uwagi dotyczące właściwego rozumienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co do pozostałych przesłanek zastosowania wskazanego tam wyjątku (rzetelność służby, szczególnie uzasadniony przypadek), - w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca pełnił służbę 24 lata, 1 miesiąc i 6 dni; natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa trwała 4 lata i 11 miesięcy; stanowi to ponad 20 % całego okresu służby; taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być oceniony jako krótkotrwały; okresu prawie 5 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały, mając na uwadze powyżej przytoczone znaczenie tego słowa; kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; z całą pewnością przez ten okres Wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem, - nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby poddawać to w wątpliwość; w ramach obowiązków służbowych Wnioskodawca realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia (tak: zaświadczenia z [...] kwietnia 2013 r.); organ nie kwestionuje wystąpienia w tej sprawie przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisu określającego materialno - prawne warunki wyłączenia wobec funkcjonariuszy ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego im świadczeń emerytalno - rentowych. Wnioskodawca w swoim przekonaniu spełnia wszystkie, wymienione art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przesłanki wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tego aktu, określonych mianem "represyjnych". Wykazano to w postępowaniu przed organem administracji. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów doprowadziły do wydania decyzji krzywdzącej Wnioskodawcę. Zwrócono uwagę na nastepujące uwarunkowania sprawy: - w trakcie służby Wnioskodawca miał dostęp do informacji niejawnych, objętych najwyższymi klauzulami tajności; uzyskał certyfikat, dopuszczający do informacji oznaczonych klauzulą "ściśle tajne"; dla otrzymania takiego poświadczenia konieczne było poddawanie się co 3 lata specjalnej procedurze sprawdzającej, przeprowadzanej przez wyznaczoną w tym celu komórkę służb bezpieczeństwa Państwa; podczas żadnej z tych procedur nie pojawiły się najmniejsze wątpliwości dotyczące Wnioskodawcy, ani też jakiekolwiek zastrzeżenia co do jego uczciwości, czy lojalności wobec Państwa, - w decyzji pominięto zupełnie, że - przed odejściem ze służby w Policji – Wnioskodawcę skierowano na badania lekarskie; w wyniku tego - wobec wykrytych schorzeń - zaliczono go do [...] grupy inwalidzkiej oraz uznano związek inwalidztwa ze służbą; utrata zdrowia wiązała się ze służbą w trudnych warunkach i przy pełnym zaangażowaniu w wykonywane zadania, - organ "na oko" uznał, że 4 lata i 11 miesięcy nie wypełnia definicji "krótkotrwałości"; nie wyjaśnił, jaki okres służby można byłoby uznać za krótkotrwały i dlaczego; jego zdaniem "krótkotrwałość" to mniej niż połowa całkowitego okresu pracy lub służby - czyli mniej niż 50%; wyliczone zatem przez organ 20% spełnia to kryterium.; nie uwzględniono, że pozostała część służby Wnioskodawcy w Policji obejmuje prawie 20 lat; jest to więc okres znacznie dłuższy niż ten, który jest negatywnie oceniany przez ustawodawcę, - nie wyjaśniono, dlaczego wyliczone 20% czasu pełnienia służby, który obejmuje 10 miesięcy nauki w szkole chorążych w W. oraz długotrwałe zwolnienia lekarskie, nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości", ani jaki procent okresu pełnienia służby spełniałby to kryterium; przy tym czas prowadzenia przedmiotowego postępowania wynosił 23 miesiące; stanowił więc ponad 100 % ogółu służby Wnioskodawcy do 1990 roku, której trwanie określa on na 1 rok i 10 miesięcy, - nie uwzględniono w zakresie "krótkotrwałości" służby długotrwałych (rocznych) zwolnień lekarskich - w okresie służby 1985 – 1990; w ich trakcie Wnioskodawca nie pełnił faktycznie służby - nie wykonywał obowiązków służbowych; do 1990 roku przebywał w 10-miesięcznej szkole chorążych w W.; po skończeniu szkoły korzystał z kilkunastotygodniowego zwolnienia lekarskiego; od służby w wymiarze 4 lat i 11 miesięcy należy odliczyć 15 miesięcy; od lutego 1989 do końca 1990 roku Wnioskodawca nie pełnił służby, gdyż funkcjonariuszka była w dwóch zagrożonych ciążach; od 3 lat i 9 miesięcy należy odjąć kolejne 23 miesiące; daje to w sumie - przed 1990 rokiem - 1 rok i 10 miesięcy służby, - organ nie wyjaśnił również dlaczego okres służby sprzed 31 lipca 1990 r. odniósł do całego okresu służby, a nie do całego okresu aktywności zawodowej, - nie przyjęto też - jako punktu odniesienia - czasu istnienia państwa totalitarnego, w rozumieniu art. 13b. ustawy zaopatrzeniowej, mimo, że w jej art. 8a ust. 1 powołano właśnie ten przepis; w takim przypadku okres służby przed 31 lipca 1990 r. wyniósłby 12%, - znacznie mniej od wyliczenia organu, - decyzję wydano na podstawie nieprawdziwych i niepełnych danych; ostateczne orzeczenie zapadło dopiero w styczniu 2019 roku - praktycznie po 10 miesiącach od zapoznania się przez Wnioskodawcę z materiałami sprawy, - organ nie dopełnił ciążących nań obowiązków - nie wyłożył pojęć niedookreślonych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy; wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W trakcie rozprawy (k. 67) Wnioskodawca podnosił, że czuje się pokrzywdzony przyjętymi regulacjami, skutkującymi obniżeniem świadczeń emerytalnych oraz koniecznością ubiegania się o swoisty ,,akt łaski" – stosowanie wyjątku od zasady. Sąd zważył, co następuje: Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku wskazanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne z poniższym zastrzeżeniem. Wyłożenie przez organ pojęcia "krótkotrwała służba" jest wprawdzie nazbyt wąskie. Sąd w tym zakresie przychyla się do rozumienia tego pojęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt I SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby) nie oznacza wyłącznie zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego". Może obejmować okres nawet kilka lat. Jednak – w ocenie Sądu w tym składzie - nie mieści się w nim świadczenie pracy przez prawie 5 lat (dokładnie - 4 lata 11 miesięcy i 9 dni), niezależnie od ogólnego okresu aktywności zawodowej danej osoby, czy czasu funkcjonowania państwa totalitarnego, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Sąd ma przy tym na uwadze, że rozumienie danego pojęcia w poszczególnych przypadkach i realiach spraw pozostaje w związku z wyłącznie oceną subiektywną osoby jej dokonującej (piastuna organu bądź osoby przezeń upoważnionej, członków składu orzekającego sądu). Nie jest możliwe, np. precyzyjne określenie granic, w jakich warunek ten należałoby uznać za spełniony. Chybione są stąd zarzuty, skargi gdzie wywodzono, że organ nie sprostał temu zadaniu. Dla oceny czy służba była krótkotrwała nie może mieć z kolei znaczenia okoliczność, jaki był charakter pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym pobierania nauki, okresy zwolnień (tak argumentacja skargi). Prawodawca, definiując pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie powiązał bowiem stosownych regulacji w zakresie obniżenia uposażeń (art. 13c, 22a i 24a) z podjęciem konkretnych, nagannych w demokratycznym państwie, działań w trakcie wykonywania obowiązków przez danego funkcjonariusza, lecz z samą gotowością ich realizacji, wobec przyjęcia służby w wymienionych aktem normatywnym instytucjach. Podnoszone w skardze okoliczności mogłyby więc odgrywać pewną rolę wyłącznie gdyby służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu zatrudnienia w wymienionych ustawą instytucjach, była w istocie krótkotrwała. Mogłoby to mieć znaczenie dla oceny wystąpienia innych niezbędnych przesłanek zastosowania wyjątku - czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadnione przypadek, w myśl zdania wstępnego w art. 8a ust. 1. Wobec wskazanych uwarunkowań, wobec wyrażonej w danej regulacji woli prawodawcy, bez znaczenia pozostają podnoszone w skardze kwestie dotyczące rzetelności służby Wnioskodawcy, czy wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku w kontekście dokonań, zaufania jakim darzono dana osobę oraz pełnienia przezeń służby z narażeniem życia lub zdrowia i odzyskanie stosownych odznaczeń. Nie występuje bowiem w sprawie przesłanka krótkotrwałości służby, stanowiąca jeden z warunków zastosowania wyjątku - wskazany art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące braku właściwego wyjaśnienia czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być kwalifikowana jako krótkotrwała. Pomimo braku w pełni prawidłowego odkodowania znaczenia tego pojęcia organ trafnie skonstatował, że pełniona przez Wnioskodawcę służba do 1990 roku nie może być określona jako krótkotrwała. Nie ma przy tym znaczenia, czy odnosić ją także do czasu istnienia państwa totalitarnego, czy też ogólnej aktywności zawodowej Wnioskodawcy (okresu tego organ nie wskazał). Nie sposób też uznać, aby sprawa nie została właściwie wyjaśniona w jej istotnym dla danego orzeczenia aspekcie - okresu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa. Przedłożone przez IPN dane, co do terminu podjęcia służby, jak i formalnego okresu jej trwania, gdy chodzi o czas zatrudnienia, nie były w toku postępowania kwestionowane. Bez znaczenia dla sprawy jest też podnoszona w skardze kwestia nadmiernie długiego trwania postępowania. Nie mogło mieć to bowiem wpływu na jej wynik. Nieprawidłowości w danym zakresie mogły być podnoszone w ramach odrębnej skargi do sądu administracyjnego - w przedmiocie bezczynności bądź przewlekłości postępowania. W tym kontekście bezzasadne są zarówno zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Poza granicami mniejszej sprawy pozostają z kolei podnoszone przez Wnioskodawcę kwestie jego subiektywnego odbioru przyjętych przez ustawodawcę regulacji jako krzywdzących. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, będzie badana przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w W. zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn. akt P4/18. Wobec jej charakteru – dotyczy wszak istotnych kwestii życiowych tysięcy obywateli, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych lub ich rodzin (wysokości uposażeń emerytalnych i rentowych) – bez wątpienia zostanie ona ostatecznie rozstrzygnięta w możliwie krótkim terminie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.