II SA/Wa 565/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Joanna Mazur, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2024 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, dalej "Komendant Główny SG", decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", oraz art. 92 ust. 1 i art. 94 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 915 z późn. zm.) w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2375), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] października 2024 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie przydziału na rzecz A. B., na czas pełnienia służby w Placówce SG, w [...] lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Funkcjonariusz pełni służbę w Straży Granicznej od 2005 r. Dnia [...] marca 2010 r., na podstawie decyzji nr [...] Komendant [...] Oddziału SG przydzielił funkcjonariuszowi A. B., na czas pełnienia służby w Placówce SG w [...], lokal nr [...] położony w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] funkcjonariusz został zwolniony z dniem [...] listopada 2023 r. z zajmowanego stanowiska służbowego w Placówce SG w [...] i przeniesiony z dniem [...] listopada 2023 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej SG w [...]. Przeniesienie nastąpiło na prośbę zainteresowanego. Organ I instancji uznał, iż w związku z przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej SG, A. B. nie jest już funkcjonariuszem [...] Oddziału SG i dlatego nie zachodzą przesłanki ustawowe do zajmowania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobach [...] Oddziału SG, służącego zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy tejże jednostki organizacyjnej SG. Z uwagi na zmianę miejsca pełnienia służby A. B. oraz konieczność zaspokojenia interesu społecznego i interesu dysponenta lokalu, tj. Komendanta [...] Oddziału SG, nie można uznać, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego jest bezprawne. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stanął na stanowisku, iż zaspokojenie istotnych potrzeb społecznych, takich jak sprawiedliwość społeczna, polega przede wszystkim na zaspokojeniu przez Komendanta [...] Oddziału SG potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, którzy pełnią służbę w miejscowości, w której znajdują się lokale mieszkalne lub w miejscowości pobliskiej, a nie funkcjonariusza, który na własną prośbę został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej SG i w przydzielonym lokalu mieszkalnym w [...] pojawia się sporadycznie. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] jest prawomocna, a lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...], został przydzielony A. B. tylko na czas pełnienia służby w Placówce SG w [...], organ I instancji słusznie uznał, iż należało stwierdzić wygaśnięcie powyższej decyzji, jako bezprzedmiotowej i sprzecznej z interesem społecznym. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Przydzielając lokal mieszkalny organ SG musi, w granicach prawa, mieć na względzie interes służby w ochronie granicy państwowej. Podkreślił, że uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji celów ogólnospołecznych. Uprawnienia takie umożliwiają pogodzenie interesów funkcjonariuszy z potrzebami służby i dlatego stanowią ważny instrument gwarantujący możliwość realizacji zadań nałożonych na formację Straży Granicznej. A.B., pismem z dnia [...] lutego 2025 r., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o: - uchylenie w całości decyzji Komendanta Głównego SG z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...]; - wydanie decyzji zmieniającej decyzję Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zmienionej decyzją dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydanej w sprawie przydziału na czas pełnienia służby w Placówce SG w [...] lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...], na decyzję w sprawie przydziału na czas pełnienia służby lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a., art. 13 k.p.a., art. 139 k.p.a., art. 140 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 13 k.p.a., w zakresie nie podjęcia czynności skłaniających strony do zawarcia ugody. Zasada polubownego załatwiania spraw administracyjnych dotyczy załatwiania wyłącznie tych spraw administracyjnych, których charakter pozwala na ich polubowne załatwienie. Charakter przedmiotowej sprawy nie pozwala na podjęcie czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, czy podjęcia mediacji. Zdaniem Komendanta Głównego SG, brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 139 k.p.a. Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie zmienił decyzji organu I instancji, a więc nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Ponadto stwierdził, że brak jest także podstaw do badania postępowania odwoławczego pod kątem przesłanek z art. 140 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przechodząc do kontroli postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], w sprawie przydziału na rzecz A. B., na czas pełnienia służby w Placówce SG w [...], lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...], przypomnieć w pierwszej kolejności trzeba, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego SG z dnia [...] stycznia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] października 2024 r., stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia przedmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785). Również w orzecznictwie podnosi się, iż bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r. o sygn. akt I SA 861/00). Istotne jest również podkreślenie, iż uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Zatem, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. o sygn. akt I OSK 953/07). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, nie sposób podzielić stanowiska organu o ziszczeniu się w stanie faktycznym niniejszej sprawy przesłanek wskazanych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przede wszystkim nie może być mowy o bezprzedmiotowości decyzji Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] marca 2010 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego w [...], wydanej na podstawie art. 92 ustawy o Straży Granicznej, która stanowi o jego tytule prawnym do tego lokalu. Organ bezprzedmiotowości tej decyzji dopatruje się w związku z tym, że funkcjonariusz został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w innej jednostce, tj. Komendzie Głównej SG, zaś z ww. przepisu wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o Straży Granicznej, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2375) statuują "prawo do lokalu mieszkalnego", oraz możliwość "otrzymania tymczasowej kwatery" w sytuacji gdy w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości zrealizowania "prawa do lokalu mieszkalnego". Nie statuują natomiast instytucji "prawa do lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby". Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], przydzielono skarżącemu lokal mieszkalny, zatem okoliczność przeniesienia funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby - od dnia [...] listopada 2023 r. - do Komendy Głównej SG, mając na uwadze obowiązujące przepisy ustawy o Straży Granicznej, nie skutkuje jej bezprzedmiotowością. Skoro bowiem skarżącemu przydzielono lokal mieszkalny i jednocześnie z ustaleń w sprawie nie wynika, aby skarżący zrezygnował z uprawnień do przydzielonego lokalu, to przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce pozostaje bez wpływu na decyzję o przydziale takiego lokalu. Decyzja ta według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zatem nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością decyzji przydziałowej. Skoro zatem nie można było stwierdzić, by decyzja Komendanta [...] Oddziału SG z dnia [...] marca 2010 r., zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], o przydziale lokalu mieszkalnego, stała się bezprzedmiotowa, to w świetle regulacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., orzeczenie o jej wygaśnięciu uznać należało za niedopuszczalne. Jakkolwiek już tylko brak przesłanki bezprzedmiotowości decyzji przesądza o wadliwości wydanych w sprawie decyzji, to nie sposób również podzielić stanowiska organów, by za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji o przydziale przemawiał interes społeczny. Nie można bowiem zgodzić się z tezą, by w interesie społecznym było pozbawienie funkcjonariusza i jego rodziny lokalu (a tym samym miejsca zamieszkania), do którego posiada on tytuł prawny, który – co należy podkreślić – nie został wyeliminowany z porządku prawnego, z uwagi na jego wadliwość prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.