II SA/Wa 567/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej średnią cenę rynkową powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego: - oddala skargę. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., działając na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, na dzień 1 lipca 2004 r., na terenie objętym działalnością Oddziału, ustalił średnią cenę rynkową zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w kwocie 2.700,00 zł. R. P. pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, rażące naruszenie art. 19 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy. W uzasadnieniu wskazywał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt K 16/05 i twierdził, że cena wyrażona w decyzji nie jest ceną rynkową, lecz ceną dowolną, odbiegającą o 40 % od ceny rynkowej. Podnosił także, iż w rozumieniu przepisów prawa decyzja ta nie może być uznawana za decyzję, bo nie została mu doręczona, a nadto Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM nie jest upoważniony do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego w jakiejkolwiek formie, zaś wydana przez niego taka decyzja wywołuje - jako decyzja administracyjna skutki na zewnątrz i oddziaływuje na zawierane umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery, co wynika z treści uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 Kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że kwestię średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, reguluje przepis art. 19 ust. 3 cytowanej już wyżej ustawy. Jednocześnie przepis ten nie wskazuje, w jakiej formie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien tę cenę ustalić. Zatem powołana decyzja, ma charakter wewnętrznego określenia stanowiska organu Agencji, jakie ma prezentować przy zawieraniu umowy. Inaczej rzecz ujmując, ma ona charakter czynności materialnotechnicznej, niezbędnej w procesie przygotowania umowy wypłaty ekwiwalentu. Zatem nie jest to decyzja w rozumieniu art. 104 Kpa. W dalszej części uzasadnienia wskazał na istotne cechy decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i skonstatował, że powyższa decyzja nie stanowi władczej konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie. Stąd też, wobec nieistnienia decyzji, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznać należy za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Natomiast przytoczone przez R. P. orzeczenie Sądu Najwyższego jest wiążące jedynie w danej sprawie. R. P. od powyższej decyzji odwołał się do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 3 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., podtrzymując w uzasadnieniu argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa WAM, zarzucając naruszenie art. 104 w zw. z art. 157 § 1 i 3 Kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną. W uzasadnieniu, powołał się na argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w odwołaniu. Argumentację tą skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zawartą w art. 16 § 1 Kpa, zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie. Przepis art. 156 § 1 Kpa określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą jest odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i czy może on skutecznie żądać stwierdzenia jego nieważności. W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie" (J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 Kpa, łącznie z art. 105 oraz art. 107, a także art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 Kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 Kpa. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji to zgodnie z art. 107 § 1 Kpa: oznaczenie organu administracji publicznej, data jej wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobach odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem przedmiotowy akt z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji, Sąd stanął na stanowisku, iż akt wydany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kpa, ponieważ akt ten jest skierowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również dotyczy sprawy nieindywidualnej. Natomiast, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu Kpa. Akt taki, nie będąc decyzją, nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wydając decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] oraz Minister Obrony Narodowej, wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezesa WAM, słusznie zauważyli, iż rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. W przeciwnym razie, doszłoby do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący przywołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06 pominął zawarte w uzasadnieniu tego wyroku istotne dla jego prawidłowego rozumienia stwierdzenie, iż "uprawniony ma roszczenie o zawarcie umowy o wypłatę ekwiwalentu, a nie roszczenie o wypłatę ekwiwalentu". Stwierdzenie to, zawiera także wspomniany na wstępie wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc, istotą wspomnianego procesu cywilnego było roszczenie żołnierza o zawarcie umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery, a nie wprost roszczenie o wypłatę ekwiwalentu. Dlatego wobec takiego sformułowania istoty sporu, kwestia oceny prawidłowości aktu ustalającego średnią cenę metra kwadratowego dla obliczenia ekwiwalentu, musiała pozostawać poza sporem rozstrzyganym w drodze procesu cywilnego. Reasumując, wzruszenie aktu wydanego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2004 r., zwanego decyzją nr [...], ustalającego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, na dzień 1 lipca 2004 r., cenę rynkową 2.700,00 zł zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, w drodze instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie jest możliwe, z wyżej wskazanych względów. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.