II SA/Wa 567/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) stwierdził, że odwołanie H. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekającej o utracie przez wymienionego statusu osoby poszukującej pracy od dnia [...] listopada 2013 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewoda [...] wskazał, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekł o utracie przez H. P. statusu osoby poszukującej pracy od dnia [...] listopada 2013 r. z powodu niestawiennictwa na wyznaczonej wizycie. Wskazana decyzja została doręczona stronie za pośrednictwem poczty w dniu 19 grudnia 2013 r., co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem adresata decyzji złożonym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej. Powyższa decyzja, od której H. P. złożył odwołanie, zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Wojewody [...] za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. W sprawie H. P. termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 stycznia 2014 r. Odwołanie H. P. zostało wysłane za pośrednictwem poczty do Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w dniu 3 styczna 2014 r. Zatem należało stwierdzić, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Zgodnie zaś art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny należało wydać postanowienie w oparciu o powołany przepis. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony podniósł, iż jest inwalidą, ma problemy z podejmowaniem czynności procesowych. Wniósł o przywrócenie uchybionego o jeden dzień terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazać należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem bowiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywne zakończenie postępowania wstępnego przed organem odwoławczym, czyli stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie oraz jest dopuszczalne. W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do oceny, czy skarżący odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł w terminie czternastodniowym, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., a w przypadku, gdy uchybiła temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Natomiast poza kognicją Sądu pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącego mające na celu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu wskazać należy, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Podkreślić również należy, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego. W razie bowiem jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Nie oznacza to oczywiście, że każde przekroczenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym wniesienia odwołania, będzie prowadziło do stwierdzenia uchybienia terminu przez właściwy organ, a strona zostanie pozbawiona przysługujących jej gwarancji procesowych. I tak, przeszkodą prawną do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. będzie każdorazowo wniesienie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności przewidziane w art. 58 k.p.a., przy czym, w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, mocą art. 59 § 2 k.p.a., zastrzeżono do wyłącznej kompetencji organu odwoławczego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a., zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków. Obowiązek ów nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy na skutek uprzedniego wadliwego działania organu strona mogłaby ponieść ujemne dla swych praw konsekwencje. Organ administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym winien przede wszystkim stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), należycie i wyczerpująco informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwać aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, za bezsporną należało uznać okoliczność wniesienia przez skarżącego odwołania z uchybieniem terminu, czego skarżący nie kwestionuje. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 19 grudnia 2013 r., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Zatem termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upłynął z dniem 2 stycznia 2014 r. Natomiast skarżący odwołanie wniósł dnia następnego - 3 stycznia 2014 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Jednakże zauważyć należy, że w piśmie z dnia "2/3 stycznia 2014 r." skarżący wniósł odwołanie wraz z podaniem o "przyjęcie terminu do rozpatrzenia o jeden dzień dłuższego". Z treści tego pisma wynika, iż strona jest świadoma uchybienia terminu do wniesienia odwołania i kieruje do organu odwoławczego podanie o nadanie sprawie takiego biegu, aby przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone. Oznacza to, iż skarżący w istocie wniósł o przywrócenie uchybionego terminu. Pomimo zawarcia w piśmie z dnia 3 stycznia 2014 r. przedmiotowego podania organ bez głębszej analizy okoliczności sprawy wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie starając się w żądnym stopniu wyjaśnić jaka była w tej kwestii intencja skarżącego. Zdaniem składu orzekającego, dokonując wstępnego badania odwołania organ - mając na względzie, iż wraz z odwołaniem wniesione zostało przedmiotowe podanie - powinien w razie wątpliwości wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy wolą strony było aby organ rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto organ powinien pouczyć stronę o treści art. 58 k.p.a., skutkach prawnych uchybienia terminu oraz podstawach jego przywrócenia. W tym miejscu wskazać należy, że o kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ orzeka wyłącznie na podstawie wniosku strony, a nie z urzędu. Wobec powyższego w sytuacji złożenia odwołania po upływie ustawowego terminie bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenia terminu organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu przewidziane w art. 134 k.p.a. Również bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony do badania dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu w sytuacji gdy stwierdził wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ wobec niesformułowania jednoznacznego i precyzyjnego wniosku o przywrócenie terminu ma całkowicie pominąć wolę stronę. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji, nie zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tej regulacji. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien potraktować podanie skarżącego jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i mającą na względzie gwarancje procesowe z art. 9 k.p.a. ten wniosek rozpatrzyć. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.