II SA/Wa 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Emilia Jaktorska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], orzekającej o utracie przez zainteresowaną prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] stycznia 2007 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że R. B. został przyznany decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], zasiłek dla bezrobotnych od [...] lipca 2006 r. do [...] stycznia 2007 r., tj. na okres 6 miesięcy i decyzja ta stała się ostateczna. Z uwagi na upływ okresu pobierania zasiłku, zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należało orzec o utracie przez zainteresowaną prawa do zasiłku z dniem [...] stycznia 2007 r. Organ wyjaśnił ponadto, że stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy, okres pobierania zasiłku wynosi 12 miesięcy dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku. Z dokumentów zaś dołączonych do odwołania wynika, że bezrobotna posiada 8-letni 11-miesięczny i 25-dniowy okres uprawniający do zasiłku. Zatem, pomimo ukończenia przez nią 50 roku życia, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż R. B. nie przedstawiła stosownej dokumentacji umożliwiającej zaliczenie jej okresu pracy w byłym ZSRR. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., odmówił stwierdzenia jej nieważności. W motywach uzasadnienia podniósł, iż brak jest podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 72 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez niezaliczenie zainteresowanej okresu zatrudnienia w byłym ZSRR jako repatriantce. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W obszernym uzasadnieniu podał, iż jednym z trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, jakie wymienia art. 16 § 1 k.p.a., jest stwierdzenie jej nieważności w przypadku wystąpienia szczególnie ciężkich wad materialno-prawnych. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej jest wydawana w wyniku ustalenia istnienia jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo, organ wskazał, że rażące naruszenie prawa, które zainteresowana zarzuciła decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., występuje wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia powstaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podniósł ponadto, że w świetle orzecznictwa rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, kiedy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Zastosowanie zaś przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W dalszej części organ podkreślił, że podstawą materialnoprawną decyzji orzekającej o utracie przez R. B. z dniem [...] stycznia 2007 r. prawa do zasiłku były przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności art. 73 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 i art. 73 ust. 1 pkt 2 lit. b. Zgodnie z ostatnim z nich okres pobierania zasiłku wynosi 12 miesięcy dla bezrobotnych powyżej 50 roku życia oraz posiadających jednocześnie co najmniej 20-letni okres uprawniający do zasiłku, natomiast z załączonych przez stronę dokumentów wynika okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 8 lat 11 miesięcy i 25 dni. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie była, jak podniósł organ, możliwość zaliczenia R. B. stażu pracy w Republice U., gdyż zgodnie z art. 72 ust. 4 ww. ustawy, do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również m.in. okres zatrudnienia za granicą, osoby, która przesiedliła się do kraju na warunkach repatriacji w rozumieniu przepisów o repatriacji. Wskazał jednocześnie, że skoro zainteresowana przybyła do Polski przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532 ze zm.), uzyskując w 1996 r. zezwolenie na osiedlenie się na terytorium RP, a następnie w roku 2003 nabywając obywatelstwo polskie w drodze nadania przez Prezydenta, to nie można traktować tego przesiedlenia jako przesiedlenia w rozumieniu przepisów ustawy o repatriacji. Zgodnie bowiem z jej przepisami, repatriantem jest osoba przekraczająca granice RP na podstawie wizy repatriacyjnej (wydanej przez właściwego ze względu na miejsce zamieszkania konsula) lub też osoba, która zostanie uznana za repatrianta w drodze decyzji administracyjnej (po spełnieniu ustawowych przesłanek), wydanej przez właściwego miejscowo wojewodę (art. 16 ustawy o repatriacji). Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił również, iż na podstawie art. 109 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, osoby przybyłe do Polski w okresie od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 1996 r. mogły uzyskać status repatrianta decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jednocześnie zauważając, iż w stosunku do zainteresowanej żadna z ww. okoliczności nie wystąpiła. Odnosząc się do powołanej przez R. B. uchwały pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 1995 r., sygn. akt W. 16/94 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2000 r., sygn. akt II UKN 227/00, organ stwierdził, że w sytuacji, gdy uzyskanie statusu repatrianta jest niezbędne do zaliczenia lat przepracowanych poza granicami RP do okresów składkowych określonych polskimi przepisami z zakresu świadczeń emerytalno-rentowych, można złożyć do właściwego miejscowo organu rentowego wniosek o rozstrzygnięcie. W drodze decyzji możliwości zaliczenia tych okresów na poczet świadczeń emerytalnych, a od decyzji takiej przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, iż przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym nie stawiają wymogu nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, a jedynie powrotu do kraju i uznania za repatrianta. Za bezzasadne uznał organ również pozostałe zarzuty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a polegające na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1, art. 7 oraz art. 154 k.p.a., jak również art. 14 i art. 17 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B., powołując się na uchwałę pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 1995 r., sygn. akt W 16/94, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2000 r., sygn. akt II UKN 227/00 oraz wskazane przez nie akty prawne, wniosła o jej uchylenie i "uznanie statusu repatrianta dla skarżącej". W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego w jej sprawie, zarzucając organowi, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia przesłanek zawartych we wskazanej uchwale Trybunału Konstytucyjnego oraz powołanym wyroku Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od określonej w przepisie art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest wyjaśnienie kwestii wystąpienia wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek nieważności. Nie jest natomiast jego istotą rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 1995 r., III SA 829/95, niepubl.). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNAP, nr 18, poz. 258). Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, tę właśnie przesłankę wskazała skarżąca w swoim wniosku. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, jego wykładni dokonało orzecznictwo sądowe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41849 stwierdzono: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa, to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". W orzecznictwie przyjmuje się ponadto powszechnie, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195). W rozpoznawanej sprawie R. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], orzekającą o utracie przez nią prawa do zasiłku z dniem [...] stycznia 2007 r., jako rażąco naruszającej prawo. Należy w tym miejscu zauważyć, iż ww. decyzja Prezydenta W. była prostą konsekwencją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], orzekającej o uznaniu R. B. z dniem [...] lipca 2006 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia [...] lipca 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. Ta ostatnia decyzja stała się ostateczna i nie została dotychczas wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie mają w tej sytuacji znaczenia okoliczności, które eksponuje skarżąca, powołując się na wspominane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, a dotyczące spornej kwestii jej statusu repatrianta. Okoliczność powyższa mogłaby mieć natomiast znaczenie, gdyby chodziło o wzruszenie ostatecznej decyzji w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Wobec tego nie sposób uznać, by decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. otrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r. o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku wskutek upływu maksymalnego okresu jego pobierania, można było rozpatrywać w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa polegającej na pominięciu przez organ wskazanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego oraz wyroku Sądu Najwyższego. Zbędne były zatem rozważania organów co do okoliczności z tym związanych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest związany żądaniem strony, a w związku z tym jego wszczęcie na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w sprawie, w której wszczęto postępowanie w pełnym zakresie, pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, Lex nr 53459). Co prawda Minister Pracy i Polityki Społecznej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją takiej kontroli nie przeprowadził, tym niemniej uchybienie to nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, który przedmiotową analizę przeprowadził, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nie jest dotknięta żądną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem jest ona prawidłowa i zgodna z prawem. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.