II SA/Wa 572/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Bronisław Szydło (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie renty specjalnej oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że przepis art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosków dotyczących świadczeń specjalnych, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Organ wyjaśnił również, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w określonej dziedzinie lub szczególne zdarzenie losowe. Z ustaleń Prezesa Rady Ministrów wynika, że B. G. jest po trepanacji czaszki, nie widzi na lewe oko i nie słyszy na lewe ucho, ma uszkodzenie mózgu z rozległymi ubytkami potrepanacyjnymi kości czaszki, cierpi też na inne dolegliwości, w tym dyskopatię szyjną. Z tych też względów, wnioskodawczyni została uznana za inwalidkę II grupy. Jej wydatki na leki kształtują się na poziomie 200 zł miesięcznie, a otrzymuje emeryturę w wysokości 597 zł brutto. Z uwagi na stan zdrowia oraz wiek (60 lat) nie może podjąć pracy. We wniosku o przyznanie emerytury specjalnej B. G. podniosła, że przyznanie jej tego świadczenia jest "celowe i konieczne", a "wskazane byłoby", aby była to kwota 1 500 zł miesięcznie. Organ podał, że wnioskodawczyni podjęła pracę zawodową w 1966 r. i pracowała do czasu przejścia na rentę inwalidzką, tj. do 1991 r. Pracowała jako sprzedawca, pomoc dentystyczna, maszynistka-sekretarka oraz jako rymarz piłek sportowych. W okresie jej zatrudnienia wystąpiły przerwy w latach 1968-1973 oraz 1974-1975. Z jej wyjaśnień wynika, że w 1991 r. miała poważny wypadek. Prezes Rady Ministrów wskazał również, że z dokumentów wynika, iż niska kwota emerytury wnioskodawczyni jest wynikiem niskiego wskaźnika wysokości podstawy wymiaru świadczenia, a więc stosunkowo niskiego wynagrodzenia. Ponadto organ ustalił, że B. G. mieszka wraz z mężem w domu murowanym, gdzie zajmują 1 pomieszczenie, a pozostałą część budynku zajmują dwie córki z rodzinami, które według oświadczeń prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Obydwoje leczą się w przychodni rejonowej. Źródłem utrzymania B. G. i jej męża jest jej emerytura w wysokości 524 zł netto oraz renta męża z tytuł częściowej niezdolności do pracy w wysokości 572 zł. Mąż wnioskodawczyni zarejestrowany jest w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba poszukująca zatrudnienia. Rodzina B. G. objęta jest pomocą finansową, w szczególności w formie zasiłków celowych na dofinansowanie wydatków na leki. W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego, nie wynika, aby w sprawie spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie emerytury specjalnej. Organ podniósł, że wnioskodawczyni nie przedstawiła, ani nie udokumentowała żadnych okoliczności wskazujących na szczególny charakter sprawy, w tym, aby posiadała wybitne dokonania w jakiejś dziedzinie aktywności lub aby jej obecna sytuacja bytowa wynikała z nadzwyczajnych zdarzeń losowych. W dalszej części uzasadnienia decyzji, Prezes Rady Ministrów podał także, że niska kwota otrzymywanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego należnych w normalnym trybie oraz stan zdrowia, nie stanowią okoliczności szczególnych, uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego, ponieważ nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Prezesa Rady Ministrów, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że za przyznaniem jej emerytury specjalnej przemawiają względy słuszności. W dalszej części uzasadnienia skargi opisała swoją sytuację materialną i życiową. W odpowiedzi na skargę, Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ponadto, organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie emerytury specjalnej brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy spowodowana stanem zdrowia lub zdarzeniem losowym, jednakże nie może ona stanowić decydującej przesłanki przy orzekaniu w sprawie przyznania świadczenia. Organ wskazał również, że skarżąca może starać się o pomoc materialną na innej drodze, zwracając się do właściwej instytucji opieki społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę, w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Stanowi on, że Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma więc charakter uznaniowy. Zakres uznania jest zawsze wyznaczony prawem i celem, dla jakiego prawo to zostało stworzone. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Emerytura (renta) specjalna może być przyznana, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca nie wprowadził żadnych innych kryteriów przyznania tego świadczenia. Przepis nie określa, jakiego rodzaju mają być to przypadki. Wobec tego za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być np., jak wskazuje w zaskarżonej decyzji organ, m. in. wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie albo szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, ale nie jest to jedyne kryterium przyznania tego świadczenia, gdyż wówczas zastąpiłoby ono pomoc społeczną. Emerytura (renta) specjalna nie ma charakteru roszczeniowego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/06 (Dz. U. Nr 193, poz. 1429) uznał, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że przyznanie prawa do emerytury specjalnej ma na celu uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, niepowtarzalność, często nieporównywalność takich zasług i osiągnięć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Decyzja uznaniowa może bowiem być uchylona przez Sąd w sytuacji stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych bądź przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Skoro podstawowym zadaniem omawianej powyżej regulacji ustawowej jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, to organ jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić, czy z racji zaangażowania społecznego, politycznego, itp. taka osoba nie pozostaje w niedostatku i czy sytuacja materialna takiej osoby nie wymaga pomocy Państwa, "moralnie zobowiązanego" do dokonania swoistej rekompensaty za przedkładanie interesu publicznego ponad interes własny takiej osoby. Z akt sprawy wynika, iż Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej. Organ zwrócił się do Wydziału Polityki Społecznej Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego o ustalenie aktualnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej oraz o nadesłanie informacji, czy korzysta ona ze świadczeń z pomocy społecznej oraz ewentualnie innych, istotnych informacji mogących mieć wpływ na decyzję w sprawie powyższego wniosku. Ponadto, organ zwrócił się do skarżącej o wskazanie i udokumentowanie okoliczności uzasadniających potraktowanie jej sytuacji w sposób wyjątkowy, tj. wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności lub nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ wezwał również skarżącą do nadesłania szczegółowych informacji, dotyczących przebiegu jej pracy zawodowej oraz do wskazania od kiedy otrzymuje świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a także, czy skorzystała z przysługujących środków odwoławczych od orzeczenia lekarza orzecznika oraz decyzji organu rentowego, oraz czy występowała z wnioskiem o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i zanalizowano całokształt sprawy. Należy podnieść, że Prezes Rady Ministrów uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego oraz odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ przekonywująco wyjaśnił również motywy, którymi się kierował, przyjmując, że obecna sytuacja bytowa wnioskodawcy nie ma związku ze szczególnymi zdarzeniami losowymi. Po stwierdzeniu zatem, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia. Ocena okoliczności zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy bowiem do organu, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi. Zdaniem Sądu, dokonana ocena nie ma charakteru dowolnego. Reasumując należy stwierdzić, że skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, to skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.