II SA/Wa 573/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska WSA Jacek Fronczyk Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku za rozłąkę oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wa 573/10 UZASADNIENIE W wyniku rozpatrzenia wniosku R. C. (dalej jako skarżący) z 16 listopada 2009 r., dotyczącego ustalenia prawa do należności w postaci dodatku za rozłąkę, Komendant [...] Oddziału Żandarmerii Wojskowej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. przyznał skarżącemu od 1 grudnia 2009 r. dodatek za rozłąkę w stawce zryczałtowanej w wysokości 18-krotnosci diety określonej w przepisach, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1487 z późn. zm.), za każdy miesiąc kalendarzowy zajmowania przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby, z wyłączeniem miesięcy, o których mowa w § 3 ust. 6 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ ustalił, że przedmiotowa należność wypłacana będzie do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni na podstawie zatwierdzonego przez Komendanta [...] OŻW wykazu żołnierzy, którzy w danym miesiącu kalendarzowym są uprawnieni do otrzymania tych należności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że skarżący z dniem 16 listopada 2009 r. przystąpił do wykonywania obowiązków służbowych na nowym stanowisku, zaś członkowie rodziny nie przesiedlili się wraz z nim do nowego miejsca pełnienia służby. Te okoliczności faktyczne w ocenie organu uzasadniają przyznanie dodatku za rozłąkę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, ze zaskarża ją w zakresie terminu przyznania prawa do świadczenia i zarzucił: naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 7a ust. 4 rozporządzenia w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, polegające na przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu cytowanego przepisu, iż dodatek wypłaca się za każdy pełny miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej na danym stanowisku służbowym, na które żołnierz został wyznaczony na warunkach przeniesienia służbowego, a ponadto przyjęcie, iż zajmowanie stanowiska służbowego tożsame jest z wykonywaniem obowiązków na tym stanowisku, nie zaś następuje od daty wskazanej w rozkazie o wyznaczeniu na stanowisko. W konsekwencji skarżący wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i przyznanie dodatku za rozłąkę od dnia 16 listopada 2009 r., 2. względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym odwołaniem zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w tym zakresie. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej decyzją nr [...] z [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uważając, że organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu § 7a ww. rozporządzenia. Zauważając brak ustawowej definicji pojęcia " miesiąc kalendarzowy ", organ wywiódł, iż miesiąc kalendarzowy jest to okres trwający od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca wymienionego w kalendarzu. Wobec tego, że skarżący został wyznaczony na stanowisko od 4 listopada 2009 r., a obowiązki służbowe na tym stanowisku objął 16 listopada 2009 r., w ocenie organu dodatek za rozłąkę za listopad 2009 r. nie przysługuje mu. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podtrzymał zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w odwołaniu, a nadto zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i rozstrzygniecie przez organ odwoławczy także w zakresie, w jakim odwołanie nie zostało wniesione. W konsekwencji wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej terminu przyznania dodatku i o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący zauważył, że okres zajmowania stanowiska służbowego to okres wskazany w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko, nie zaś okres faktycznego wykonywania obowiązków służbowych. Odnosząc się do pojęcia "miesiąc zajmowania stanowiska służbowego" skarżący wywiódł, iż chodzi o każdy miesiąc, bez względu na to, czy był pełny, czy nie. Skoro zatem zajmował stanowisko w listopadzie 2009 r., to dodatek z tytułu rozłąki winien mu zostać przyznany od listopada 2009 r., nie zaś od grudnia 2009 r. W ocenie skarżącego słuszność takiej interpretacji potwierdza art. 81 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dotyczący uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym. Nadto skarżący wyraził przekonanie o nieprawidłowo sformułowanej treści rozstrzygnięcia wykraczającej poza ramy wyznaczone odwołaniem. Jego zdaniem decyzja obarczona jest wadą istotną, albowiem od treści rozstrzygnięcia zależy sposób wykonania aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Podkreślił, że dodatek za rozłąkę został ustalony w stawce zryczałtowanej i ma wartość stałą, a zatem należy uznać, że przysługuje za pełny miesiąc kalendarzowy zajmowania przez żołnierza stanowiska służbowego. Organ za niezasadne uznał odnoszenie się w zakresie tego dodatku do innych regulacji prawnych. Wobec przyjęcia, że dodatek za rozłąkę przysługuje za każdy pełny miesiąc kalendarzowy, organ przyjął, że kwestia od kiedy skarżący zajmował stanowisko służbowe, tj. od 4 listopada 2009 r., czy od 16 listopada 2009 r. ma znaczenie czysto teoretyczne. Za niezasadny organ uznał również zarzut procesowy, podając, iż rozpatrywał odwołanie tylko w jego granicach. Wyjaśnił również, że wbrew obawom wyrażonym w skardze, dodatek za rozłąkę został skarżącemu wypłacony. W piśmie z 8 kwietnia 2010 r. skarżący podtrzymując skargę w całości, podtrzymał również swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez R. C. skargi na decyzję Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie § 7a ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, dodatek za rozłąkę przysługuje za każdy miesiąc kalendarzowy zajmowania przez żołnierza stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby, z wyłączeniem określonych w nim miesięcy, które to jednak wyłączenie nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W sprawie niesporne jest, że skarżący został wyznaczony na stanowisko starszego inspektora [...] w [...] Oddziale Żandarmerii Wojskowej w [...] od dnia 4 listopada 2009 r., zaś obowiązki służbowe objął 16 listopada 2009 r. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie ma znaczenia czy okres zajmowania stanowiska służbowego to okres wskazany w decyzji o wyznaczeniu na to stanowisko, czy też jest to okres faktycznego wykonywania obowiązków służbowych. W przypadku skarżącego żaden z tych okresów nie obejmuje miesiąca kalendarzowego, gdyż skarżący nie zajmował stanowiska służbowego w nowym miejscu pełnienia służby od 1 listopada 2009 r. Sąd uznał bowiem, że dokonana przez organ wykładnia mającego w sprawie zastosowanie § 7a ww. rozporządzenia jest prawidłowa i dodatek za rozłąkę przysługuje za każdy pełny miesiąc kalendarzowy zajmowania przez uprawnionego żołnierza stanowiska służbowego. W tej sytuacji skarżącemu przysługuje dodatek za rozłąkę dopiero od 1 grudnia 2009 r. W omawianym przepisie posłużono się określeniem "za każdy miesiąc kalendarzowy". Nie bez przyczyny zastosowano określenie "kalendarzowy", w sytuacji gdy zazwyczaj posługuje się jedynie określeniem "miesiąc". Zabieg nie może pozostać bez wpływu na wykładnię użytego terminu. Miesiąc kalendarzowy to miesiąc mający 30 lub 31 dni (wyjątek luty) odpowiadający nazwie przyjętej w kalendarzu. Zwrócić przy tym należy uwagę na użyty termin ,,każdy". Gdyby zamiarem normodawcy było przyznanie dodatku za rozłąkę na rzeczywisty jej okres to zapewne w przepisie zostałyby użyte inne określenia, pozwalające na odczytanie takiego zamysłu normodawcy (np. w przypadku prawa do uposażenia jednoznacznie określono, że prawo do niego powstaje z dniem rozpoczęcia pełnienia zawodowej służby wojskowej). Za powyższą wykładnią § 7a ust. 4 cyt. rozporządzenia, przemawia też § 10 ust. 5 tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym dodatek za rozłąkę wypłaca się do 10 dnia każdego miesiąca za miesiąc poprzedni. W takim systemie możliwe jest ustalenie, czy żołnierz spełniał warunki uzasadniające przyznanie dodatku, tj. czy zajmował stanowisko przez pełny miesiąc kalendarzowy. Zasadą jest natomiast wypłacanie żołnierzom należności pieniężnych miesięcznie z góry. Zwrócić również należy uwagę, ze dodatek za rozłąkę ustala się w stawce zryczałtowanej w wysokości 18-krotności diety określonej w przepisach w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. W rozporządzeniu nie zostało określone, że dodatek należy się proporcjonalnie do liczby dni rozłąki, tak jak np. przewidują to przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w przypadku np. dodatkowego uposażenia rocznego Dodatek za rozłąkę ma wartość stałą. Wbrew wywodom skargi art. 81 ust. 1 ww. ustawy nie przemawia, za wykładnią § 7a ust. 4 rozporządzenia dokonaną przez skarżącego. Określa on inny system wypłaty niż mający zastosowanie przy dodatku za rozłąkę – miesięcznie z góry i dotyczy dodatków o charakterze stałym, które nie są uzależnione od spełnienia warunków uzasadniających ich przyznanie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia norm prawa procesowego, wskazać należy, że rozstrzygniecie organu odwoławczego zdeterminowane było treścią art. 138 kpa i stanem faktycznym sprawy. Z uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2010 r. ewidentnie wynika, że organ II instancji rozpatrywał sprawę tylko w granicach zakreślonych odwołaniem – odnosił się tylko do miesiąca listopada 2009 r., za który to miesiąc decyzją pierwszoinstancyjną nie przyznano skarżącemu dodatku za rozłąkę. Skoro miesiąc ten nie był ujęty w decyzji organu I instancji organ odwoławczy uznając, że dodatek za rozłąkę za miesiąc listopad nie należy się, nie mógł wydać decyzji innej treści niż ta będąca przedmiotem zaskarżenia. Taka decyzja oznacza bowiem, że w ocenie organu odwoławczego argumenty odwołującego się nie zasługują na uwzględnienie. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.