II SA/Wa 573/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia nagrody rocznej - oddala skargę - [...] Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] obniżający [...] R. G. o 20% nagrodę roczną za rok 2014. W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2015 r., działając na podstawie art. 110 ust. 1, ust. 5 pkt 4, ust. 6 i ust 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2014 r., poz. 502) obniżył o 20% [...]R. G. nagrodę roczną za rok 2014. W uzasadnieniu rozkazu podano, iż w dniu [...] października 2014 r. naczelnik Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] wydał wobec [...] R. G. opinię służbową za okres od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2014 r. o niewywiązywaniu się przez policjanta z obowiązków służbowych. Komendant Miejski Policji w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy przedmiotową opinię służbową po przeprowadzeniu procedury odwoławczej. Tym samym wymieniona opinia służbowa weszła do obrotu prawnego i stała się wykonalna. W odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2015 r. R. G. podniósł, iż zapadła w sprawie decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Została bowiem podjęta w wyniku nękania odwołującego się przez przełożonych, w związku z licznymi uchybieniami wymienionych w sprawach, w których odwołujący się powinien występować jako pokrzywdzony. Funkcjonariusz podniósł, iż Komendant Miejski Policji w [...] nie powinien w jego sprawach podejmować decyzji, które mogą być postrzegane jako działanie na jego szkodę. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania [...] Komendant Wojewódzki Policji rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał treść art. 15 powołanej ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji (...), art. 110 ust. 1, ust. 5 pkt 4, ust. 6 i ust. 8 oraz art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji. Wskazał, iż w dniu [...] października 2014 r. Naczelnik Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] wydał wobec [...] R. G. opinię służbową za okres od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2014 r. o niewywiązywaniu się policjanta z obowiązków służbowych, która w dniu [...] grudnia 2014 r. została przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] utrzymana w mocy. Organ odwoławczy podniósł, iż podstawą obniżenia nagrody rocznej był fakt uzyskania opinii służbowej o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych funkcjonariusza. Obniżenie nagrody ma charakter obligatoryjny, natomiast organ może decydować jedynie o wysokości tego obniżenia od 20% do 50%. Przepis art. 110 ust. 5 pkt 4 ustawy o Policji obliguje właściwy organ do obniżenia nagrody rocznej policjantowi w przypadku, kiedy otrzymał on opinię służbową, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Do uznania organu pozostawiono tylko kwestię wysokości obniżenia nagrody w zakreślonych granicach - od 20% do 50%. Obniżenie nagrody rocznej nastąpiło w wysokości 20%. W związku z powyższym zarzut strony, że Komendant Miejski Policji w [...] nie powinien w sprawach odwołującego się podejmować decyzji jest chybiony. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności ustalania prawa do nagrody rocznej. Zatem Komendant Miejski Policji w [...] jako przełożony właściwy w sprawach osobowych [...]R. G.był zobligowany do ustalenia jego prawa do nagrody rocznej za rok 2014. Organ II instancji podkreślił, iż łączne odczytanie normy zawartej w art. 110 ust. 5 pkt 4 i art. 38 ust. 2 pkt 3 prowadzi do wniosku, iż przełożony policjanta będzie uprawniony i zobowiązany do obniżenia mu nagrody rocznej po stwierdzeniu w opinii służbowej faktu niewywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Do opinii tej należy odnosić wymóg ostateczności w rozumieniu art. § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Obniżenie nagrody rocznej, w myśl art. 110 ust. 6 ustawy o Policji, może nastąpić w granicach od 20% do 50%. Dokonując analizy art. 110 ust. 5 i ust. 6 przyjąć trzeba, że o ile samo obniżenie nagrody rocznej policjantowi w przypadku negatywnej opinii służbowej ma charakter aktu związanego, o tyle wysokość obniżki została pozostawiona uznaniu przełożonego, lecz w granicach ściśle zakreślonych (20 – 50%). Zatem w sytuacji, kiedy została wydana ostateczna opinia służbowa w sprawie niewywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, obowiązkiem bezpośredniego przełożonego skarżącego było obniżenie nagrody rocznej. Organ I instancji uznał, iż obniżenie nagrody rocznej o 20% jest współmierne do otrzymanej przez [...]R. G.opinii służbowej i uwzględnia dotychczasowe wyniki policjanta w służbie. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących ukrycia przez jego przełożonych i nieodnalezienia wymienionych w dowołaniu spraw organ odwoławczy wskazał, iż fakt ten nie miał wpływu i związku z ustaleniem wymienionemu prawa do nagrody rocznej za rok 2014. Rozkaz personalny Komendant Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez R. G.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż oba ww. rozkazy personalne są pochodną negatywnej opinii wydanej z naruszeniem prawa, sporządzonej na podstawie fałszywych dowodów przez Naczelnika [...] S. K., a następnie zaakceptowanych przez komisję wyznaczoną przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] [...] S. S. (zatwierdzającego sprawozdanie komisji), który na podstawie przepisów k.p.a. winien być wyłączony z urzędu zarówno z postępowania dotyczącego opiniowania skarżącego, jak i postępowania dotyczącego obniżenia nagrody rocznej. Również ¾ składu komisji powołanej do zbadania zasadności zaskarżonej negatywnej opinii powinno podlegać wyłączeniu, o co skarżący wnosił, lecz jego wnioski pozostały bez rozpoznania. Także w odwołaniu od rozkazu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wskazywał okoliczności uzasadniające obligatoryjne wyłączenie piastuna organu I instancji - Komendanta Miejskiego Policji w [...] [...] S. S., jednakże organ II instancji nie wydał w tej sprawie postanowienia. Nadto na podstawie kierowanej licznej korespondencji organ II instancji posiadał, wystarczającą wiedzę na temat niezgodnej z prawem działalności Komendanta S. S. względem skarżącego i powinien sam z urzędu wyłączyć Komendanta S. S., aby w przyszłości nie wznawiać postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 lub 1 i 2 k.p.a. Skarżący w skardze obszernie przedstawił tło konfliktu z [...] S. S. powołując się w tym względzie na prowadzone liczne postępowania prokuratorskie. Podkreślił, iż w jego ocenie zarówno orzeczenia organu II, jak i I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sprzeczności z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz 77 k.p.a., albowiem z inicjatywy Komendanta S. S. przez okres trwania prac komisji nie miał on dostępu do akt tworzonych w jego sprawie przez sprzyjających wymienionemu członków komisji. Zaś po zakończeniu prac i wydaniu negatywnej opinii, Komendant S. S. wbrew prawu uniemożliwił skarżącemu wykonanie fotokopii akt i w dalszym ciągu mu to uniemożliwia. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2015 r. skarżący wniósł o zbadanie argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej z dnia 17 października 2015 r. wniesionej od wyroku o sygn. akt II SA/Wa 298/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stała się zasadność obniżenia skarżącemu nagrody jubileuszowej za 2014 r. o 20% podstawy wymiaru świadczenia. Materię tę reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Stosownie zaś do postanowień art. 15 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 roku o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) funkcjonariuszom, którzy rozpoczęli służbę przed dniem wejścia w życie ustawy nagrodę roczną za rok 2014 wylicza się według zasad dotychczasowych, z tym że do okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej zalicza się okresy niewykonywania zadań służbowych z powodu: korzystania z urlopu wychowawczego, urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu rodzicielskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego. Z art. 110 ust. 1 i ust. 5 pkt 4 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia, która jednak podlega obniżeniu w przypadku otrzymania pierwszej lub kolejnej opinii służbowej, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. Przepis art. 110 ust. 6 i 8 powołanej ustawy wskazuje, iż obniżenie, o którym mowa w ust. 5, może nastąpić w granicach od 20% do 50%. Obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant m.in. otrzymał opinię, o której mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 i 3. Analiza powyższych regulacji prawnych jednoznacznie wskazuje na istnienie obowiązku obniżenia funkcjonariuszowi wysokości przysługującej nagrody jubileuszowej za dany rok kalendarzowy w sytuacji otrzymania przez tego funkcjonariusza opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. W tym zakresie rozstrzygnięcie organu ma charakter związany. Do uznania organu natomiast ustawodawca pozostawił wysokości tego obniżenia, zakreślając przedział od 20% do 50%. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż w stosunku do skarżącego Naczelnik Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] października 2014 r. wydał opinię służbową, w której stwierdzono, iż nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych. Opinia ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. Zaznaczyć należy, iż omawiana opinia służbowa stanowi ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną (patrz postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1797/11, publik. LEX nr 1103983). Zatem ocena przełożonego wyrażona w tego rodzaju opinii, jako oparta na poniekąd subiektywnym wartościowaniu, a następnie stanowisko powołanej komisji i przełożonego właściwego w sprawie rozpatrzenia odwołania, nie mogą być poddana weryfikacji Sądu, zaś opinia oceniana jako dokument, o którym mowa w załącznikach do rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 883 ze zm.), nie budzi istotnych zastrzeżeń. Wobec tego słusznie organ przyjął, iż ostateczna opinia w sprawie skarżącego weszła do obrotu prawnego i jako taka wywołuje w sferze stosunków służbowych określone przepisami prawa skutki prawne. Powyższe oznacza, iż przełożony do spraw osobowych (w rozumieniu § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służb policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) – tutaj Komendant Miejski Policji w [...] (art. 32 ust. 1 ustawy Policji) – był zobligowany przepisem ustawowym do obniżenia skarżącemu nagrody jubileuszowej o co najmniej 20%. Czyniąc to w wysokości najniższej prawem przewidzianym wykonał dyspozycję art. 110 ust. 5 pkt 3 i 6 ustawy o Policji, nie narażając się przy tym na zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, jak też dowolności przy ustalaniu wysokości obniżenia świadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi mówiących o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. należy stwierdzić, iż są one bezzasadne. Jedyną okolicznością, jaka miała wpływ na treść zaskarżonego rozkazu personalnego, była wydana w sprawie opinia służbowa dotycząca skarżącego. Zarówno przedmiotowa opinia, jak i stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w [...] o utrzymaniu jej w mocy znajdują się w aktach sprawy i dokumenty te nie budzą jakichkolwiek wątpliwości. Dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie to właśnie powyższy dokument ma fundamentalne znaczenie. Wobec tego organ nie był obowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, m.in. dotyczących przebiegu spraw wyjaśniających z lat 2007 – 2011, albowiem nie pozostawały one w związku z przedmiotową sprawą. Sąd nie stwierdził również, aby w sprawie naruszona została zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy też zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.). Nie zasługuje również na uwzględnienie postawiony w skardze zarzut, iż Komendant Miejski Policji S. S. winien być wyłączony od udziału w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Skarżący podniósł, że wymieniona wyżej osoba winna być wyłączona z urzędu. Stwierdzić należy, że powołane przez skarżącego podstawy wyłączenia S. S. nie zachodziły w niniejszej sprawie. Skarżący był w sprawie jedyną stroną postępowania, a z akt sprawy nie wynika, aby wymieniona wyżej osoba była w takim stosunku prawnym ze skarżącym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jej prawa lub obowiązki. Z akt sprawy nie wynika też, aby z powodu tego konkretnego postępowania wszczęto przeciwko S. S. dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Ponadto skarżący, co oczywiste, jako strona postępowania nie pozostawał wobec S. S. w stosunku nadrzędności służbowej. Zauważyć również należy, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżący nie składał wniosku o wyłączenie S. S. od udziału w tym postępowaniu. Zasygnalizował organowi II instancji taką potrzebę dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nie można zatem przyjąć, iż jego prawa jako strony postępowania zostały naruszone, skoro nie skorzystał on w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z możliwości złożenia żądania o którym mowa w art. 24 § 3 k.p.a. Nadto, zarzuty i wnioski oraz argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej z dnia 17 października 2015 r., jako odnoszące się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 298/15, nie mogły stać się przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Sąd wojewódzki nie jest bowiem właściwy rzeczowo do dokonywania ocen prawidłowości postępowania w innej sprawie. Uczyni to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ww. skargę kasacyjną . W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.