II SA/Wa 576/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 1. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat K. L. kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20,- zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. (ur. [...] czerwca 1974 r.) z dnia [...] listopada 2011 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 37 lat życia posiada udowodniony okres składkowy wynoszący 7 lat, 3 miesiące i [...] dni, zaś w 10-leciu przepadającym przed zgłoszeniem wniosku o świadczenie zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, udowodnił 3 lata, 8 miesięcy i [...] dni owych okresów. Ponadto w okresie od 1992 – 1994, 1996 – 1997 i 1997 – 2005 nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w nabyciu uprawnień do świadczeń na zasadach ogólnych, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do podjęcia zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania spornego świadczenia. We wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący J. K. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i stwierdził, że nie ma środków do życia oraz jest niezdolny do żadnej pracy z uwagi na [...] i z tego powodu zwalniano go z pracy po jakimś czasie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że w sumie przez 12 lat nie podejmował żadnego zatrudnienia, zaś orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] października 2011 r. została u niego ustalona całkowita niezdolność do pracy od dnia [...] czerwca 2011 r., tj. po wyczerpaniu prawa do zasiłku do dnia [...] października 2012 r., zaś stosownie do treści art. 14 ust. 3 ustawy, oceny niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS i jest ono wiążące dla organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. K. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podał, że od wielu już lat cierpi na chorobę [...] i w związku z tym nie może nigdzie podjąć pracy, a na dowód powyższego przedstawił również orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [....] lutego 2012 r. W dalszej części podał, że właśnie z tego powodu nikt go nie chce zatrudnić, a do wymaganego okresu 5 lat brakuje mu tylko 1 rok, 8 miesięcy i [....] dni. Niezależnie od powyższego znajduje się w niedostatku, a matka przebywa w [...] również z powodu choroby [...], zaś nim od urodzenia zajmuje się babcia, która obecnie ma 80 lat i jest bardzo schorowana. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że nie sposób usprawiedliwić przerw w pracy do chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. podtrzymał swoją argumentację ze skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2009 r. Dz. U. nr 153, poz. 1227 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają bowiem cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie 1.) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2.) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami 3.) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek 4.) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić występowanie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Innymi słowy mówiąc, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nie zadośćuczynił powyższym obowiązkom. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością w rozumieniu ustawy, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową. Jednakże art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 ustawy, okoliczności braku ewentualnej możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na sygnalizowane przez skarżącego zaburzenia [...], chociażby we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto w materiale dowodowym znajdują się zaświadczenia lekarskie z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. z których wynika, że cierpi na [...] i że – co jest też niebagatelne do oceny szczególnej okoliczności – jest tą chorobą obciążony, bowiem matka przebywa w [...] z podobnym rozpoznaniem. Fakt ten pośrednio potwierdza orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w L. z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...], mocą którego został on uznany za niezdolnego do służby z uwagi na rozpoznanie nieprawidłowej osobowości. Zatem jeśli się potwierdzi owa choroba w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, której przebieg zazwyczaj wskazuje, iż jej objawy mogą występować już od dawna, to faktem notoryjnie znanym jest duża rezerwa pracodawców w zatrudnianiu osób cierpiących na tego rodzaju schorzenia, a szczególnie w małych środowiskach, w których niejednokrotnie, wszyscy mieszkańcy w pewnym sensie się znają. To z kolei powoduje, iż z pewnością taka sytuacja czyniła ze skarżącego osobę nieatrakcyjną zawodowo. Jakkolwiek, co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą mającą poważne problemy zdrowotne, bowiem jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza, niż u osób młodych i zdrowych. Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącego poza ubezpieczeniem i przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest zdecydowanie przedwczesne. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i uzupełnić materiał dowodowy w zakresie podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.