II SA/Wa 577/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., M. S. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, m.in. za okres służby od 1 lipca 1997 r., do 31 grudnia 2003 r., w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Komendant Główny Policji odmówił wydania zaświadczenia w żądanym zakresie, zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W jego uzasadnieniu wskazał na treść § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) – zwanego dalej: rozporządzeniem z 2005 r., stwierdzając, iż wnioskodawca nie pełnił służby, o jakiej mowa w tym przepisie. Nie służył bowiem w jednostce antyterrorystycznej. Przedstawił także szczegółowy przebieg służby skarżącego z uwzględnieniem komórek organizacyjnych, w jakich ją odbywał. Następnie zważył, iż kandydaci do pododdziałów antyterrorystycznych oraz policjanci pełniący w nich służbę są poddawani specjalnemu badaniu przez komisje lekarskie. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] dopiero [...] września 2003 r. wydała orzeczenie o powyższej materii, stwierdzając niezdolność wnioskodawcy do służby w Sekcji Antyterrorystycznej. Od powyższego postanowienia M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że funkcjonariusze będący w tożsamej sytuacji otrzymali zaświadczenia i w konsekwencji otrzymują wyższą emeryturę. Skarżący wskazał również, iż okoliczności objęte żądaniem wniosku organ winien badać na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie wskazanej we wniosku. Tymczasem organ oceniał zasadność żądania w oparciu o treść § 2 pkt 2 rozporządzenia, które nie obowiązywało w okresie, za jaki domagał się on wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1267/13 oddalił skargę. Motywując swe stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku uznał przede wszystkim zasadność przyjętego przez organ reżimu prawnego. Podał, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2005 r. przesłanką umożliwiającą wydanie zaświadczenia o żądanej treści może być jedynie ustalenie, że dany funkcjonariusz pełnił służbę bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Oznacza to konieczność wykazania nabycia uprawnień i kwalifikacji przezeń wymaganych oraz udziału w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, mających na celu przygotowanie do takich działań. Zgodnie z treścią zarządzenia Komendanta Głównego Policji Nr 1041 z 28 września 2007 r. (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135), za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, należy rozumieć służbę w samodzielnym pododdziale antyterrorystycznym Policji. W świetle powyższego pełnienie służby w innej komórce organizacyjnej Policji, niż pododdział antyterrorystyczny, nie może być równoznaczne z pełnieniem służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, i to niezależnie od tego, do jakich akcji komórka, w której funkcjonariusz pełnił służbę, była faktycznie wykorzystywana. Zatem w sytuacji, gdy okolicznością niesporną jest, iż skarżący w okresie objętym żądaniem wniosku, nie pełnił służby w samodzielnym pododdziale antyterrorystycznym, brak było zdaniem Sądu możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przezeń służby bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Konkluzję skargi, iż organ winien ustalać fakty istotne dla oceny spornego wniosku w oparciu o przepisy rozporządzeń obowiązujących w okresie objętym żądaniem, uznał za nietrafną. Takie zaświadczenie nie mogłoby stanowić podstawy do podwyższenia świadczenia emerytalnego w oparciu o obecnie obowiązujące rozporządzenie z 2005 r. W wyniku skargi kasacyjnej M. S. wniesionej na powyższy wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1795/14 uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd ten podzielił zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania w sprawie prawa materialnego, tj. § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., na skutek wadliwego przyjęcia, iż wniosek strony o wydanie zaświadczenia należało ocenić według normy wynikającej z tego przepisu. Wskazał, że jeśli zaświadczenie na potwierdzać konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa obowiązujących w czasie, w którym one wystąpiły, zwłaszcza gdy dotyczy to faktów zamykających się w pewnym okresie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w rozporządzeniu z 2005 r., nie zawarto wyraźnych przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie, zatem ich oddziaływanie ma skutek tylko na przyszłość i nie obejmuje stanów przeszłych zamkniętych, jak w przedmiotowej sprawie. Ocena zamkniętych stanów faktycznych jest możliwa przeto jedynie wedle ówcześnie obowiązujących norm. Zatem zaświadczenie winno uwzględniać fakty i prawa obowiązujące w dacie wystąpienia tych faktów. W konsekwencji należało przyjąć, że w sprawie zastosowanie znaleźć powinny przepisy poprzednio obowiązujących rozporządzeń w tej materii, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. i 28 lutego 1995 r. Zatem zaskarżony wyrok w omawianej części, jako oparty o błędną podstawę prawną, nie mógł się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd oceni dopuszczalność wydania zaskarżonego postanowienia a następnie ewentualnie jego legalność, zgodnie z powyższymi wywodami i właściwymi przepisami. Przede wszystkim uwzględni istnienie w obrocie prawnym zaświadczenia z dnia [...] września 2008 r., wydanego w tym samym przedmiocie i w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2005 r., jak i fakt, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte z urzędu i nie zmierzało do jego zmiany, a na wniosek skarżącego, który pierwotnie żądał poświadczenia pełnienia służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. NSA zauważył jednocześnie, że dotychczasowe zaświadczenie zostało wydane na podstawie ówczesnego stanu faktycznego, w dacie obowiązywania obecnego rozporządzenia, jest zgodne z treścią żądania strony, winno wywoływać wynikające zeń skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 powołanej ustawy) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 powołanej ustawy, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przy zastosowaniu § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W sprawie wniosek skarżącego dotyczył wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej w okresie od 1 lipca 1997 r., do dnia 31 grudnia 2003 r., a zatem w okresie sprzed wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia. Rozporządzenie to weszło w życie 1 czerwca 2005 r., (§7) i ma zastosowanie do służby funkcjonariuszy pełnionej po jego wejściu w życie, nie reguluje poza jednym wyjątkiem (§6) kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie podwyższenia emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie i które będzie miało zastosowanie do oceny okresu służby wnioskodawcy w przeważającym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. (§ 7), powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Komendant Główny Policji powinien więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy a nie do przepisów, aktualnie obowiązujących. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zaświadczenie ma potwierdzić konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa obowiązujących w czasie, w którym one wystąpiły, z zatem do okresu od 1 lipca 1997 r., do dnia 31 grudnia 2003 r. Skoro nie miał tego organ na uwadze, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, jako oparte o błędną podstawę prawną podlegały uchyleniu. W sprawie organ stwierdził, iż w związku z faktem, że M. S. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] września 2012 r., a jego stałym miejscem pełnienia służby była Komenda Główna Policji, zaświadczenie wydane przez Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] września 2008 r., zostało wydane nie tylko przez organ niewłaściwy, ale także w dacie, w której zainteresowany nie nabył jeszcze interesu prawnego upoważniającego go do wystąpienia z takim żądaniem. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaświadczenie to istnieje w obrocie prawnym i choć zostało wydane w dacie obowiązywania rozporządzenia z 2005 r., winno wywoływać wynikające zeń skutki. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż zaświadczenie jest rodzajem czynności faktycznej, czyli takiej, która na ogół nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych, z tego względu zaświadczenie nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zatem możliwe jest wydanie w tej samej sprawie nowego zaświadczenia, bez uprzedniego korygowania, czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia. Zaświadczenia nie można zaskarżyć, przepisy k.p.a. nie przewidują żadnego środka prawnego, który pozwoliłyby na weryfikację tego rodzaju potwierdzenia. Przeciw zaświadczeniu jako dokumentowi urzędowemu można jedynie przeprowadzić przeciw dowód w postępowaniu administracyjnym ogólnym (art. 76 § 3 k.p.a.) lub zażądać wydania nowego zaświadczenia albo złożyć skargę powszechną (na podstawie działu VIII k.p.a.). W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenie nie korzysta z ochrony trwałości, a k.p.a. nie reguluje sankcji w razie wydania wadliwego zaświadczenia. Przepisy prawne nie przewidują możliwości wzruszenia zaświadczeń w trybie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia jego nieważności. Kodeks wyraźnie ogranicza stosowanie nadzwyczajnych środków prawnych tylko do decyzji i niektórych postanowień. Potwierdził to NSA w wyroku z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83 (ONSA 1983/1/47) stwierdzając, że do zaświadczeń nie ma zastosowania art. 145 kpa oraz, że brak jest podstaw do stwierdzenia przez organ wyższego stopnia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 k.p.a (wyroki NSA z dnia 21 października 1983 r., sygn. akt I SA 794/83, ONSA 1983/2/92). Komendant Główny Policji ponownie rozpoznając sprawę, wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia odniesie do przepisów obowiązujących w objętych nim okresów służby wnioskodawcy oraz będzie miał na uwadze powyższe uwagi i wskazania. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.