II SA/Wa 578/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej kandydata do służby uchyla zaskarżone orzeczenie Przedmiotem skargi K. K. (dalej: Skarżący) z 13 marca 2024 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) jest orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: CKL) z [...] lutego 2024 r. nr [...] ustalającej zdolność fizyczną i psychiczną kandydata do służby w Policji. Pismem z [...] czerwca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] skierował Skarżącego na badania do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi do spraw wewnętrznych w [...] (dalej: RKL) celem ustalenia jego zdolności fizycznej i psychicznej jako kandydata do służby w Policji. Orzeczeniem z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] RKL uznała Skarżącego za niezdolnego do służby w Policji (kategoria "N"). Na podstawie przepisów załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2035; dalej: załącznik) RKL rozpoznała u Skarżącego następujące schorzenia: 1) zmiany [...] (§ 64 pkt 1 r. 4 załącznika; kategoria "N"), 2) łagodną [...] (§ 49 pkt 3 r. 4 załącznika; kategoria "N"), 3) zaznaczony [...] w badaniu [...] (§ 45 pkt 1 r. 4 załącznika; kategoria "N"), 4) [...] (§ 7 pkt 3 r. 4 załącznika; kategoria "Z"), 5) wadę [...] (§ 63 pkt 1 r. 4 załącznika; kategoria "Z"). Wskutek wniesienia przez Skarżącego odwołania od ww. orzeczenia RKL orzeczeniem z [...] lutego 2024 r. na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.; dalej: u.k.l.) CKL uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie RKL i wydała własne, w którym uznała Skarżącego za niezdolnego do służby w Policji (kategoria "N"). CKL rozpoznała u Skarżącego następujące schorzenia: 1) małą [...] (§ 45 pkt 2 r. 4 załącznika; kategoria "N"), 2) odchylenie w badaniu przedmiotowym od stanu prawidłowego wymagające dalszej diagnostyki - [...] (§ 45 pkt 3 r. 4 załącznika; kategoria "N"), 3) niewielki [...] (ok. 2-3 mm) z [...] (§ 49 pkt 1 r. 4 załącznika; kategoria "Z"), 4) [...] (§ 7 pkt 3 r. 4 załącznika; kategoria "Z"), 5) zmiany [...] (bez podania podstawy prawnej). W uzasadnieniu orzeczenia CKL wskazała, że skierowała Skarżącego na konsultację neurochirurgiczną i kardiologiczną. W związku z niepotwierdzeniem w badaniach wszystkich schorzeń przypisanych Skarżącemu orzeczeniem RKL, CKL skorygowała diagnozę. W swojej skardze Skarżący zarzucił CKL naruszenie: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez organy obu instancji; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu decyzji zdawkowej argumentacji organu co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie oceny słuszności rozstrzygnięcia, jak również brak wskazania w decyzji organu drugiej instancji powodów zmiany rozstrzygnięcia; 3) art. 47 ust. 1 pkt. 1 u.k.l. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji, mimo, że istniały podstawy do jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; Nadto zarzucił poczynienie przez CKL błędnych ustaleń faktach mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) poprzez przyjęcie, iż stan zdrowia Skarżącego trzeba zakwalifikować, jako opisany w § 45 p2 r4 (kategoria "N") załącznika - podejrzenie nadciśnienia tętniczego. Zgodnie z § 51 pkt 1 załącznika kwalifikacji orzeczniczej dokonuje się na podstawie wytycznych Polskiego Towarzystwa Nadciśnienia Tętniczego (PTNT) Wskazują one wyraźnie, iż nadciśnienie tętnicze można rozpoznać, jeśli średnie wartości CT (wyliczone co najmniej z dwóch pomiarów dokonanych podczas co najmniej dwóch rożnych wizyt) są równe lub wyższe niż 140 mm Hg dla SCT i/lub 90 mm Hg dla RCT. Pomiar dokonany u Skarżącego miał miejsce wyłącznie podczas jednej wizyty; 2) poprzez przyjęcie, że stan zdrowia Skarżącego trzeba zakwalifikować, jako opisany w § 49 p3 r4 (kategoria "N") załącznika - mała niedomykalność zastawki mitralnej. Zgodnie z § 49 pkt 5 załącznika kandydatów do służby i funkcjonariuszy, u których stwierdzono wypadanie płatka zastawki mitralnej bezobjawowe, bez niedomykalności zastawki mitralnej lub ze śladową jej niedomykalnością, należy kwalifikować jako zdolnych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych orzeczeń RKL i CKL oraz o przeprowadzenie dowodu z: 1) konsultacji lekarskiej przeprowadzonej w Centrum [...] [...] marca 2024 r. na okoliczność poczynienia przez organ sprzecznych ustaleń faktycznych tj. braku u Skarżącego [...]; 2) karty informacyjnej z wizyty przeprowadzonej w [...] Poradnia Kardiologiczna [...] marca 2024 r. na okoliczność poczynienie przez organ sprzecznych ustaleń faktycznych tj. braku u Skarżącego [...] oraz innych chorób [...]; 3) wyniku badania Holter ciśnieniowy (RR) czas trwania badania od [...] marca 2024 r. do [...] marca 2024 r. wraz z adnotacją lekarza rodzinnego prowadzącego Skarżącego o wykluczeniu nadciśnienia, na okoliczność poczynienie przez organ sprzecznych ustaleń faktycznych, tj. braku u Skarżącego [...]. 4) wytycznych PTNT, na okoliczność niedochowania należytych procedur przez organ. W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na orzeczenie, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 u.k.l., sąd uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Na mocy art. 4 u.k.l. w zakresie nieuregulowanym w u.k.l. stosuje się przepisy k.p.a. Do postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: komisje lekarskie) stosuje się wprost całokształt regulacji zawartej w k.p.a. na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a., jednakże w wypadku uregulowania konkretnej kwestii zarówno w k.p.a., jak i w u.k.l. (np. jakie elementy powinno zawierać orzeczenie komisji lekarskiej) zastosowanie mają przepisy u.k.l. Zgodnie z art. 39 u.k.l. orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3 (ust. 1). Orzeczenie komisji lekarskich, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo (ust. 5 pkt 1). Przepisy u.k.l. nie precyzują ponadto, z jakich elementów powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka związana jest przede wszystkim z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają zatem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96, oraz z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W ocenie Sądu CKL nie sprostała powyższym wymaganiom. Z akt sprawy wynika, że CKL rozpoznała u Skarżącego podejrzenie nadciśnienia tętniczego w wyniku badania własnego oraz przeprowadzonego przez konsultanta kardiologa. Nie wyjaśniła jednak, dlaczego uznała powyższą aberrację za odchylenie w badaniu przedmiotowym od stanu prawidłowego wymagające dalszej diagnostyki. Ponadto zgodnie ze szczegółowym objaśnieniem i zaleceniem czynności do § 51 pkt 1 załącznika kwalifikacji orzeczniczej dokonuje się na podstawie wytycznych Polskiego Towarzystwa Nadciśnienia Tętniczego (PTNT). Według "Zasad postępowania w nadciśnieniu tętniczym - 2019 r. Wytyczne PTNT" nadciśnienie tętnicze można rozpoznać, jeśli średnie wartości CT (wyliczone co najmniej z dwóch pomiarów dokonanych podczas co najmniej dwóch różnych wizyt) sąd równe lub wyższe niż 140 mmHg dla SCT i/lub 90 mmHg dla RCT. Tymczasem CKL powołała się na 2 badania z [...] stycznia 2024 r. - własne oraz konsultanta kariologa. Badania zostały wykonane wyłącznie podczas jednej wizyty. CKL nie przedstawiła zatem argumentów za odejściem od zalecanej przez PTNT praktyki oraz dlaczego uznała wyniki pomiarów [...] u Skarżącego za przesłankę podejrzenia [...]. Nie wskazała również, jakie wartości ciśnienia tętniczego uznaje za prawidłowe. Prawodawca nie wyposażył sądów administracyjnych w kompetencję przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W związku z powyższym Sąd nie jest w stanie samodzielnie ocenić, czy CKL dokonała prawidłowej subsumpcji, określając powyższą aberrację mianem odchylenia w badaniu przedmiotowym od stanu prawidłowego wymagające dalszej diagnostyki uzasadniającym stwierdzenie niezdolności do służby. Sąd ma świadomość, że w komisjach lekarskich zasiadają osoby posiadające fachową wiedzę w dziedzinie medycyny. Nie wolno jednak tracić z pola widzenia faktu, że komisja lekarska stanowi nie tylko gremium specjalistów w swojej dziedzinie, lecz także organ administracji publicznej - a co za tym idzie, winna respektować nie tylko reguły sztuki medycznej, lecz także normy postępowania administracyjnego. Komisje lekarskie powinny mieć zatem świadomość, że odbiorcami uzasadnień ich orzeczeń na gruncie prawa są przede wszystkim badany funkcjonariusz albo kandydat do służby, podmiot kierujący na badania oraz sądy kontrolujące legalność tychże orzeczeń, ergo - podmioty nieposiadające wiedzy medycznej. Niepełne uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej po pierwsze uniemożliwia jego skuteczną kontrolę sądowoadministracyjną, a po drugie, i najważniejsze, godzi w prawo stron postępowania administracyjnego do zapoznania się z tokiem rozumowania organu prowadzącym do wydania określonej decyzji. W konsekwencji strony nie są w stanie efektywnie korzystać z prawa do polemiki z rozstrzygnięciem organu przy użyciu instrumentarium procesowego przewidzianego przepisami prawa. Ponownie rozpatrując sprawę, CKL powinna wziąć pod uwagę powyższe zalecenia Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. jak w sentencji.