II SA/Wa 581/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Joanna Kube, Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2348/02 stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2002 r. znak [...], którą wstrzymano R. S. wypłatę równoważnika za brak osobnej kwatery stałej od dnia [...] grudnia 2001 r. oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wydane zostały bowiem w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Sąd stwierdził, że znajdujące się w aktach sprawy pismo Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] skierowane do R. S. na skutek jego odwołania od pisma Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], w którym stwierdzono, że R. S. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery, w związku z odmową przyjęcia kwatery w dniu [...] grudnia 2001 r. – stanowią decyzje administracyjne w przedmiocie równoważnika za brak osobnej kwatery stałej. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. R. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w sprawie wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej oraz zwrot wraz z odsetkami ustawowymi, utraconych równoważników pieniężnych za brak osobnej kwatery. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w sprawie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu organ wskazał, że R. S. złożył w dniu [...] lutego 1995 r. wniosek o przydział osobnej kwatery stałej w Garnizonie [...]. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] przydzielił R. S. osobną kwaterę stałą przy ul. [...], której przyjęcia wymieniony odmówił. Orzekając o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM [...] powołał się na § 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. Rozk. MON, poz. 24), zgodnie z którym wypłatę świadczenia wstrzymuje się od następnego dnia po wydaniu decyzji o przydziale kwatery, a odmowa zajęcia kwatery nie przywraca uprawnień do równoważnika. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził, że wymieniona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W związku bowiem z wydaniem decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w W. R. S. nie przysługiwało prawo do równoważnika za brak kwatery stałej. Organ wskazał nadto, że R. S. nie wniósł odwołania od decyzji o przyznaniu osobnej kwatery stałej. Na wymienionej decyzji złożył jedynie oświadczenie o oczekiwaniu na dodatkowe propozycje lokalowe. Decyzja ta została wykonana. Następstwem powyższego była, zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1996 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej utrata prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Organ wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest – zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych – takie jego naruszenie, które nie da się pogodzić z porządkiem prawnym i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu odwołania R. S. od wymienionej wyżej decyzji, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. (bez numeru) utrzymał w mocy decyzję Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. Podał, że Prezes WAM rozważył wszystkie okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu przysługiwał równoważnik pieniężny w razie niemożności przydzielenia osobnej kwatery stałej w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. R. S. spełniał wymienione przesłanki, co stanowiło podstawę do przyznania przez organy wojskowe tego świadczenia. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 1996 r. ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w art. 88 ust. 2 stanowiła, iż do czasu zrealizowania uprawnień wymienionych w art. 24 ust. 1 lub ust. 2 ustawy, tj. do czasu przydziału kwatery lub wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, żołnierze pobierający dotychczas równoważnik pieniężny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych zachowują prawo do jego otrzymywania. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, do czasu zrealizowania powyższych uprawnień zachowują moc dotychczasowe przepisy dotyczące tego świadczenia. Organ wskazał, że powyższe przepisy oraz decyzja o przydziale R. S. osobnej kwatery stały się podstawą decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie wstrzymania wypłaty równoważnika za brak osobnej kwatery stałej. Organ stwierdził jednocześnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa, że wskazywany przez R. S. przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie administrowania kwaterami i lokalami mieszkalnymi przez WAM (Dz. U. Nr 40, poz. 471 ze zm.), określał sposób postępowania przy realizacji bezwzględnie przysługującego żołnierzowi prawa do kwatery. Prawo to bowiem przysługiwało, jak wskazał organ, niezależnie od woli jego realizacji przez żołnierza. W przypadku odmowy jego realizacji poprzez nieprzyjęcie kwatery nie dochodziło do jego utraty. Reglamentowana była jedynie ilość propozycji organów kwaterunkowych kierowanych do żołnierza. Odmiennie ukształtowane było natomiast prawo do otrzymywania równoważnika za brak osobnej kwatery. Przepis art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. jak i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. mówiły, iż przysługiwał on żołnierzowi do czasu zrealizowania jego prawa do kwatery, np. przez jej przydział. Realizacja tego prawa następowała w drodze decyzji dyrektora oddziału terenowego WAM o przydziale kwatery. W związku z realizacją przez R. S. uprawnień w zakresie przydziału kwatery nastąpiła utrata prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej. W ocenie Ministra Obrony Narodowej decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego WAM nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prezes WAM odmawiając stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji działał zgodnie z przepisami prawa, w tym z poszanowaniem zasad określonych w art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymieniona decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa WAM, stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM [...] z dnia [...]8 lutego 2002 r. [...]. Zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zarówno Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] WAM [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. jak i Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM [...] w decyzji z dnia [...] maja 2002 r. oparli rozstrzygnięcie o zarządzenie Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, a zatem aktu, który nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Podał nadto, że odmowę przyjęcia kwatery stałej organ winien był uznać za odwołanie od decyzji o przydziale tej kwatery. Z tego też względu jego zdaniem, nie można mówić o ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] WAM z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]. Skarżący podniósł też, że faktycznie nie objął kwatery oraz nie otrzymał drugiej propozycji jej przydziału, zaś sama odmowa przyjęcia kwatery nie powoduje utraty żadnych praw, w tym prawa do równoważnika. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodatkowo wskazał, że zarządzenie Ministra Obrony Narodowej Nr 24/MON z dnia 12 maja 1987 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, ryczałtu za rozłąkę z rodziną oraz kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, wydane zostało na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.), a zatem aktu prawnego o mocy powszechnie obowiązującej. Z tego względu w ocenie organu, zastosowanie w dniu wydania decyzji przepisów zarządzenia było uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W wyroku z dnia 28 maja 2004 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA 2348/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. [...], skierowane do R. S. na skutek jego odwołania od pisma Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], w którym stwierdzono, że R. S. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej w związku z odmową przyjęcia przez niego osobnej kwatery stałej w dniu [...] grudnia 2001 r. Pismo to należy uznać za decyzję administracyjną w przedmiocie równoważnika za brak osobnej kwatery stałej". Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 r., s. 220). Przedmiotem niniejszej skargi jest wydana w trybie nadzorczym decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Obrony Narodowej, badana w trybie nadzorczym decyzja nie zawiera wady określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Analizując sprawę, Minister Obrony Narodowej ograniczył się do badania kwestionowanej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. pod kątem przepisów prawa materialnego. Organ pominął zupełnie w swych rozważaniach przepisy prawa procesowego, co w rezultacie spowodowało, iż organ nie zbadał, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonego powyżej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu [...] lutego 2002 r. przez Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] WAM [...]. Decyzja ta doręczona została skarżącemu w dniu [...] marca 2002 r. Odwołanie od tej decyzji sporządzone zostało w dniu [...] marca 2002 r. i w tym samym dniu wpłynęło do Oddziału Terenowego nr [...] WAM [...]. Kwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r. wydana została na skutek odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. W myśl art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) – por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48 749. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, termin do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego nr [...] WAM [...] upłynął w dniu [...] marca 2002 r. Wniesienie zatem odwołania w dniu [...] marca 2002 r. nastąpiło z uchybieniem owego, czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Ta jednak okoliczność umknęła uwadze organom badającym w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję z dnia [...] maja 2002 r. W tej zaś sytuacji, odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r., nastąpiła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa WAM. Jednocześnie, na podstawie art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM [...] z dnia [...] maja 2002 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, iż sąd administracyjny, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym – może poddać badaniu decyzję (lub decyzje) wydaną w postępowaniu zwykłym, choćby to była decyzja ostateczna, wydana bez wyczerpania toku instytucji (tak: Tadeusz Woś w. "Postępowanie sądowoadministracyjne", pod red. T. Wosia, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 275). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.