II SA/Wa 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi H. E. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. E. z dnia 30 czerwca 2006 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawcy przyznania renty w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wyjaśnił, że H. E. nie może otrzymać renty w drodze wyjątku z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, gdyż w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uzasadniające przyznanie świadczenia. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 46 lat życia wnioskodawca posiada 7 lat, 9 miesięcy i 1 dzień łącznie udowodnionych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w latach 1987-1989, 1989-1993, 1994-1997 oraz 1997-2002 nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Organ dodatkowo podkreślił, że w wymienionych okresach skarżący nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W dniu 26 stycznia 2007 r. H. E. skierował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Motywując wniosek podał, że okresy jego bierności zawodowej, a tym samym przerwy w ubezpieczeniu, są znacznie krótsze, niż wskazano w zaskarżonej decyzji, natomiast schorzenie, na które cierpi rozpoczęło się znacznie wcześniej, niż orzeczona niezdolność do pracy. Podkreślił również, że nie można zarzucić mu bierności w poszukiwaniu pracy, gdyż rejestrował się w urzędzie pracy jako bezrobotny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. E. powtórzył argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto stwierdził, że uznaniowość decyzji Prezesa ZUS nie może oznaczać jej dowolności. Zarzucił naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez jego błędne zastosowanie, w szczególności, że nie zachodzą szczególne okoliczności, uzasadniające przyznanie renty w drodze wyjątku. Wniósł o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie ww. przepis ustawy nie mógł być zastosowany. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji skarżącego), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres (dotyczy również 18-miesięcznego okresu), który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. W sprawie bezspornym jest, że H. E. podlegał ubezpieczeniu społecznemu i jest całkowicie niezdolny do pracy. Zważywszy również na trudną sytuację materialną skarżącego, należało uznać, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania. Jednakże, jak prawidłowo przyjął Prezes ZUS, przesłanka ta nie jest decydującą w sprawie. Istota sporu bowiem wymaga rozważenia przesłanki "szczególnych okoliczności". Skarżący na przestrzeni 46 lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 7 lat, 9 miesięcy i 1 dzień, co stanowi jedynie 1/3 okresu jego ponad 21-letniej aktywności zawodowej. W okresie tym (okres od 1984 r. do 2005 r.) skarżący posiada liczne przerwy w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne, które wpłynęły na odmowę przyznania świadczenia w zwykłym trybie. Zwłaszcza przerwy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy stanowiły decydujący powód odmowy, albowiem na skutek tych przerw H. E. nie wypracował wymaganych 5 lat. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Zatem niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną uważa się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001r., II SA 3191/00, LEX nr 53 784). Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował wielokrotnie, że "brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność", o jakiej mowa w art. 83 ust.1 ustawy. Jednakże, co warto podkreślić, samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną, nawet potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Gdyby bowiem przyjąć, że sama rejestracja w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej jest w każdym przypadku okolicznością szczególną, wówczas świadczenia w drodze wyjątku stałyby się świadczeniami powszechnymi, co byłoby nie do pogodzenia z ratio legis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jednocześnie fakt bycia osobą bezrobotną pozostaje w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami strony o istniejącej już wtedy całkowitej niezdolności do pracy. Innymi słowy, albo jest się osobą całkowicie niezdolną do pracy, albo bezrobotną poszukującą pracy. Osoba, która w swych subiektywnych odczuciach nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się, czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Co więcej, będąc całkowicie niezdolną do pracy, nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Załączona do akt sprawy dokumentacja medyczna nie pozwala przyjąć, że kwestionowane okresy przerw w ubezpieczeniu społecznym skarżącego zostały spowodowane szczególnymi okolicznościami, np. istniejącą niezdolnością do pracy. Wskazują w istocie, że skarżący od 2000 r. miał problemy zdrowotne (a nie – jak podaje – od 1994 r.), jednak nie można kwalifikować ich w kategoriach trwałego stanu, wykluczającego jego aktywność zawodową. Z kolei śmierć lekarza prowadzącego nie może być utożsamiana z utratą dokumentacji medycznej, jeśli taka w ogóle została wytworzona w związku z samym leczeniem czy choćby konsultacjami. Jej brak nie może być postrzegany jako szczególna okoliczność, nawet w obliczu śmierci lekarza. Świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane, ale tylko wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia, od którego zależy prawo do renty, brakuje niewielki okres. Na wymagane 5 lat skarżący posiada niewiele ponad 3 lata, zaś brakującego okresu nie usprawiedliwiają żadne szczególne okoliczności. Prezes ZUS prawidłowo ustalił staż ubezpieczeniowy skarżącego, uwzględniając przy tym kwestionowane okresy zatrudnienia w latach 1993 – 1997. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest omawiany przepis, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Gdyby każdą argumentację, opierającą się o twierdzenie, że rejestracja w charakterze bezrobotnego i jakiekolwiek kłopoty zdrowotne są każdorazowo stanem wykluczającym aktywność zawodową, wówczas nawet najkrótszy staż ubezpieczeniowy, a często zupełny brak tego stażu w ostatnim 10-leciu, uprawniałyby do przyznania świadczenia wyjątkowego z uwagi na wystąpienie szczególnych okoliczności. Niedostrzeganie wymaganych okresów ubezpieczenia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy ubezpieczenia, co w konsekwencji naruszałoby zasady sprawiedliwości, a także interes społeczny, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Nie może więc być mowy o naruszeniu tego przepisu przez organ. W takiej sytuacji i w takim stanie sprawy nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Warto zaznaczyć, że jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak mając na względzie wszelkie aspekty sprawy, a nade wszystko orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego co do zasady od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Osoby w trudnej sytuacji materialnej, które nie legitymują się dostatecznie długim okresem zatrudnienia połączonym z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, mają możliwość ubiegania się o inny rodzaj świadczeń, w szczególności przewidzianych w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.