II SA/Wa 583/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej odmowy ustalenia A. L. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] lutego 1996 r. W sprawie ustalono stan faktyczny. [...] A. L. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] grudnia 1993 r. oraz prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] lutego 1996 r. Uzasadniając powyższe wskazała m.in., iż w okresie od [...] czerwca 1993 r. do [...] grudnia 1993 r. mieszkała i pracowała na terenie gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,36 ha położonym w miejscowości K., którego właścicielami byli jej rodzice. Dalej wyjaśniła, że w okresie od [...] października 1993 r. do [...] czerwca 1995 r. studiowała w Wyższej Szkole Pedagogicznej im. [...] w [...]. Ponadto wskazała, iż w okresie od [...] grudnia 1993 r. do [...] lutego 1996 r. mieszkała, prowadziła, zarządzała i pracowała w należącym do niej gospodarstwie rolnym o powierzchni 1,50 ha, położonym w miejscowości K. Podkreśliła również, że w gospodarstwie wykonywała wszelkie prace związane z uprawą ziemi, hodowli krów i trzody chlewnej. Komendant Wojewódzki Policji w [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił ustalenia wymienionej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia [...] czerwca 1993 r. do dnia [...] grudnia 1993 r. oraz prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] lutego 1996 r. A. L. złożyła odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego od dnia [...] grudnia 1993 r. do dnia [...] lutego 1996 r. Komendant Główny Policji w rozkazie utrzymującym w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), która w art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowi, że zaliczeniu do pracowniczego stażu pracy podlegają okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka. Dalej organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż wnioskodawczyni jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 hektara, które zostało jej przekazane przez rodziców na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. Rep. [...]. Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że wnioskodawczyni nie prowadziła w gospodarstwie rolnym działalności rolniczej w rozumieniu powyżej wskazanych przepisów. Od 1993 r. studiowała bowiem w Wyższej Szkole Pedagogicznej im. [...] w [...] na Wydziale Pedagogicznym, na kierunku [...], która oddalona była od miejsca położenia gospodarstwa o 33 km. Z ankiety osobowej składanej przez policjantkę w związku z przyjęciem do służby wynika, iż w okresie od [...] października 1993 r. do [...] czerwca 1994 r. zamieszkiwała w K. Z zeznań strony z dnia [...] września 2013 r. wynika, że w okresie od [...] grudnia 1993 r. do [...] lutego 1996 r. "osobiście wykonywała pracę, przy pomocy rodziców. Kontynuowała profil gospodarstwa i hodowli jedynie na własny użytek (...), ale samodzielnie zarządzała i planowała, wykorzystując swoje wykształcenie i doświadczenie zdobyte podczas wieloletniej pracy na gospodarstwie rolnym (...)". Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż wnioskodawczyni nigdy nie figurowała w ewidencji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Ponadto z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1993 r. Rep. [...] wynika natomiast, że część składową nieruchomości darowanej A. L. o powierzchni 1,50 ha stanowią zabudowania gospodarcze oraz parterowy budynek mieszkalny. Organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, że z uwagi na powierzchnię gruntu mogło ono spełniać jedynie funkcje estetyczne (ogródek kwiatowy) lub zaspokajać emocjonalne potrzeby właściciela (chęć posiadania kwiatów lub owoców i warzyw z własnej uprawy). Nie jest to bowiem obszar, na którym w racjonalny sposób i stale można prowadzić hodowlę i wytwórczość. Tym bardziej, iż w oświadczeniu z dnia [...] września 2013 r. A. L. wskazała, iż gospodarstwo rolne, w którym wykonywała czynności specjalizowało się w hodowli zwierząt "dla własnych potrzeb", uprawie pszenicy, owsa, czasami żyta, ziemniaków, buraków pastewnych i jarzyn. Biorąc więc pod uwagę powierzchnię gospodarstwa należy wskazać, iż specjalizacja określona przez stronę, a w zasadzie jej różnorodność, potwierdza, iż nie mogło ono stanowić samoistnego i jedynego źródła dochodu. Dlatego też organ stwierdził, że pomimo posiadania przez wnioskodawczynię statusu właściciela gospodarstwa rolnego, wymieniona w rzeczywistości nie prowadziła w nim na własny rachunek działalności rolniczej. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości rolnej świadczy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła obrazę prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz w efekcie tego błędu – jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nierzetelne i niewszechstronne rozpatrzenie materiału sprawy, a nadto zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga A. L. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Stosownie zaś do § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Niewątpliwie takim odrębnym przepisem jest art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zgodnie z którym do stażu pracy wlicza się pracownikowi okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka. Przez prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. przepisu należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt 1858/01, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Pojęcie "rolnika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej wyżej ustawie, lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z tych też względów normatywnej treści pojęcia "rolnik" należy poszukiwać w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ww. ustawy rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 września 2005 r. o sygn. akt I UK 16/05 (publ. OSNP 2006 nr 17-18, poz. 278) stwierdził, że prowadzenie działalności rolniczej oznacza prowadzenie na własny rachunek przez posiadacza gospodarstwa rolnego działalności zawodowej, związanej z tym gospodarstwem, stałej, osobistej oraz mającej charakter wykonywania pracy lub zwykłych czynności wiążących się z jego prowadzeniem. Prowadzenie tak rozumianej działalności może polegać na samym zarządzaniu gospodarstwem. Dalej stwierdził, odwołując się m.in. do poglądu zawartego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88 (OSNCP 1988 nr 12, poz. 166), że prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym – jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca była właścicielem gospodarstwa rolnego, nabytego w dniu [...] grudnia 1993 r. na zasadzie umowy darowizny i o dożywocie. Odnosząc się natomiast do oceny prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącą, Sąd nie podzielił argumentów organu. Zdaniem Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego (dokumentów, zeznań świadków i oświadczeń skarżącej) wynika, że prowadziła ona takie gospodarstwo. Co prawda nie robiła tego samodzielnie i "własnoręcznie" ale za pomocą rodziców, jednak zgodnie z przytoczonym i ugruntowanym orzecznictwem sądowym nie jest to konieczne dla uznania prowadzenia działalności rolniczej, w rozumieniu cytowanych powyżej przepisów. Skoro skarżąca, będąc właścicielem gospodarstwa – jak wyjaśniła w postępowaniu administracyjnym, zarządzała i decydowała o jego profilu, to uznać należy, że je prowadziła. Okoliczności tej nie zmienia fakt zamieszkiwania poza tym gospodarstwem i pobierania w tym czasie nauki. Osobisty charakter działalności jako cecha działalności rolniczej oznacza, że to do rolnika należy zwykle podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organu dotyczącym wyjaśnienia pojęcia gospodarstwa rolnego, na potrzeby definicji rolnika z art. 6 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis art. 6 ust. 4 i 3 wyjaśnia, że gospodarstwem rolnym jest każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej czyli działalności w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej. Z powyższego przepisu nie wynika natomiast żaden wymóg dotyczący określonej powierzchni posiadanego gospodarstwa. Zatem niezrozumiała jest ocena organu, zgodnie z którą powierzchnia 1,5 ha jest zbyt małym obszarem do prowadzenia działalności rolniczej. Zwłaszcza w obliczu wyjaśnień skarżącej – organ poddaje je w wątpliwość, ale nie przytacza żadnego kontrdowodu. Odnosząc się natomiast do cytowanego przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt II CKN 1067/98, należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że dotyczył on innej definicji gospodarstwa rolnego zawartego w art. 55³ Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto – nawet uwzględniając powyższą definicję dla potrzeb rozpoznawanej sprawy, należy mieć na uwadze, że pogląd zawarty w powyższym orzeczeniu, w którym gospodarstwo rolne wiąże się z takim obszarem, na którym możliwe jest prowadzenie działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt, jest odosobniony. Wymóg działalności przeznaczonej na zbyt jest zbyt daleko posunięty (por. postanowienie SN z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98, pub. LEX 50652, postanowienie SN z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt II CKN 137/97, komentarz J. W. Katner "Komentarz do art. 55(3) Kodeksu cywilnego", publ. LEX 170689). Dlatego też za zasadne należy uznać zarzuty skarżącej wskazane w skardze. Organ bowiem dokonał niewłaściwej wykładni art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ponieważ doszedł do przekonania, że skarżąca co prawda była w spornym okresie właścicielem gospodarstwa rolnego, nie wykonywała tam jednak pracy bezpośrednio, a posiadany obszar gruntu nie pozwalał jej na prowadzenie działalności rolniczej. Konkludując, zarówno rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i utrzymujący go w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2014 r., zawierają wady prawne, które skutkują ich uchyleniem. Dlatego też organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu dotyczące wykładni art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i ugruntowanego stanowiska orzecznictwa w tym zakresie i na tej podstawie ponownie oceni zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.