II SA/Wa 585/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Asesor WSA Jacek Fronczyk Protokolant Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżona decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego policji [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 585/06 UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. przyznającej funkcjonariuszowi policji – A. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. organ wskazał na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.). Organ ustalił następujący stan faktyczny. W dniu [...] grudnia 1993 r. funkcjonariuszce został przyznany lokal mieszkalny w D. o powierzchni mieszkalnej [...] m² i użytkowej [...] m². Ponieważ rodzina policjantki składała się z czterech osób, przysługiwały jej cztery normy mieszkaniowe. Tak więc lokal ten nie odpowiadał należnej funkcjonariuszce powierzchni mieszkaniowej w myśl przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczególnych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469). W dniu [...] grudnia 2001 r. A. G. wraz z małżonkiem wykupiła przedmiotowy lokal od Gminy D. stosowną umową notarialną. Zdaniem organu okoliczność posiadania tego lokalu mieszkalnego na własność wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przyznanie policjantce takiego równoważnika naruszało treść przepisów art. 92 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji, albowiem A. G. – policjantka pełniąca służbę w D., posiadała w miejscu pełnienia tej służby lokal mieszkalny stanowiący jej własność. A zatem w konkluzji, Komendant Wojewódzki Policji [...] stwierdził, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] lipca 2004 r. przyznająca równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dotknięta była wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), polegającą na naruszeniu prawa to jest wyżej wskazanych przepisów ustawy o Policji. Decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. poprzedzono stosownym postanowieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Na skutek odwołania, sprawę rozpatrzył Komendant Główny Policji, który decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2005 r., utrzymał zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ, polemizując ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu, przyznał, że powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu jest mniejsza od przysługującej, jednakże w niniejszej sprawie nie ma to żadnego znaczenia, albowiem zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z warunkiem skutkującym przyznanie równoważnika pieniężnego jest brak przez policjanta lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, zaś A. G. lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby posiada. Posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego lub domu (niezależnie od zgodności powierzchni mieszkalnej z przysługującym normatywem) wyklucza możliwość przyznania tego równoważnika, bowiem równoważnik jest ekwiwalentem z tytułu ewentualnych kosztów, które ponosi policjant w celu wynajęcia lokalu w miejscu pełnienia służby. Zatem decyzja o przyznaniu równoważnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa i dlatego jest nieważna. Organ podkreślił, iż policjantka nabywając na własność przedmiotowy lokal zamknęła sobie także prawo do uzyskania większego lokalu, co wynika z treści art. 88 w związku z art. 95 pkt 2 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Wskazała na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I SA 866/98 i w sprawie I SA 658/99, z których jednoznacznie wynika, iż skoro posiadany lokal nie odpowiada przysługującemu normatywowi powierzchni, to nie jest to lokal mieszkalny w rozumieniu przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując na wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż nabywając na własność przedmiotowy lokal, skarżąca zaaprobowała fakt, iż jest on mniejszy od przysługującego jej normatywowi powierzchni, co dodatkowo wskazuje na zasadność zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, naruszenie prawa decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest w niniejszej sprawie oczywiste i niezależne od wykładni przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona, czyli w tej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z normą art. 92 ust. 1. ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zatem istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia zawartego w tym przepisie pojęcia: "posiadanie lokalu mieszkalnego", czy dotyczy ono każdego, jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego znajdującego się w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, czy też w przepisie tym chodzi o taki lokal, który odpowiada normom powierzchniowym, uwzględniającym liczbę członków rodziny policjanta oraz inne uprawnienia (przysługująca policjantowi powierzchnia mieszkalna). Art. 88 ust.1 ustawy o Policji, rozpoczynający rozdział 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji, stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, iż definicja lokalu mieszkalnego, w rozumieniu przepisów ustawy o Policji, zakłada zgodność posiadanego przez policjanta lokalu z przysługującym mu normatywem określającym powierzchnię lokalu. A zatem lokalem mieszkalnym, (pomijając tu już kwestę położenia lokalu i ewentualnie tytułu do tego lokalu, albowiem nie jest to przedmiotem sporu), jest tu tylko taki lokal, który nie jest mniejszy od lokalu zgodnego z przysługującym policjantowi normatywem. Pogląd taki prezentują także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok NSA z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie I SA 866/98 (publikowany w LEX pod poz. 55283), który stanowi, iż policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Oraz zdanie drugie z tezy wyroku NSA z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie I SA 658/99 (publikowany w LEX pod poz. nr 55283): "Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej." Pogląd taki został wypracowany na podstawie podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, uchwały z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 stanowiącej, iż "stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny, odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy)". Uchwała ta co do zasady ma również zastosowanie do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest zaś - w myśl art. 95 pkt 2 ww. ustawy - posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejsza sprawę, podziela wyżej przedstawiony pogląd. A zatem skoro policjantka A. G. posiadała lokal mieszkalny o mniejszej powierzchni niż przysługująca jej zgodnie z normatywem (fakt ten jest w sprawie bezsporny), to niezależnie od posiadanego przez nią tytułu do tego lokalu, w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przysługiwał jej przewidziany w tym przepisie równoważnik pieniężny, albowiem posiadany przez nią lokal nie jest odpowiednim lokalem mieszkalnym. Nadmienić tu należy, iż fakt wykupu przez policjantkę tego lokalu, zmienia jedynie tytuł prawny do tego lokalu i w żaden sposób nie wpływa na przysługujący policjantce normatyw co do powierzchni tego lokalu. Niezasadne było zatem stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w D. z dnia [...] lipca 2004 r. przyznającej funkcjonariuszowi policji – A. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Istnieje jeszcze inna przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarówno praktyka jak i doktryna przyjmują, iż decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) jeżeli jest wprost sprzeczna z danym przepisem w jego brzmieniu. Organ I jak i II instancji, jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. przyjął art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, twierdząc, iż naruszenie prawa decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest w niniejszej sprawie oczywiste i niezależne od wykładni przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ale wynika wprost z jego treści. Z takim stwierdzeniem organu nie można się zgodzić, abstrahując już od kwestii rozumienia pojęcia "posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro interpretacja wskazanego przepisu jest przedmiotem kilku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś istotę rozumienia spornego pojęcia wyprowadza się z treści uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, to treść powyższego przepisu nie jest kwestią prostą, zaś twierdzenie organu o oczywistości brzmienia wskazanego przepisu i niezależnego od jego wykładni, jest tu chybione. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.