II SA/Wa 585/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "organ" lub "Szef ABW") decyzją z [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r., poz. 1920 z późn. zm., dalej jako "ustawa o ABW oraz AW") w związku z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 823, dalej jako "rozporządzenie Prezesa RM z 18 marca 2003 r.") zobowiązał M. N. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") do opuszczenia lokalu mieszkalnego numer [...] w [...] przy [...] oraz orzekł o opróżnieniu lokalu wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w nim osobami oraz rzeczami znajdującymi się w lokalu w terminie do dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. stronie został przydzielony przedmiotowy lokal mieszkalny. W związku z uchybieniami stanowiącymi rażące naruszenie art. 109 pkt ustawy o ABW oraz AW, organ decyzją z [...] września 2013 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2013 r.) stwierdził nieważność decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 136/16 oddalił skargę skarżącej na decyzję organu z [...] listopada 2013 r. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przydzielenie stronie przez Szefa ABW decyzją z [...] kwietnia 2013 r. przedmiotowego lokalu mieszkalnego bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 109 pkt 1 oraz art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, czyli zawiera wadę kwalifikowaną skutkującą jej nieważnością. Tym samym, stwierdzić należy, że strona zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Powyższe zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W myśl zaś § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego dotyczy wszystkich osób w nim zamieszkujących. Pismem z [...] grudnia 2018 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie ww. decyzji i zawieszenie postępowania do czasu wskazania skarżącej lokalu zastępczego. Rozstrzygnięciu organu zarzuciła naruszenie § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2017 r. , sygn. akt 27/15. Rozpatrując ponownie sprawę Szef ABW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 112 ustawy o ABW oraz AW w związku z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że wydanie ww. decyzji stanowiło wykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 136/16, w którym sąd oddalił skargę strony na decyzję Szefa ABW z [...] kwietnia 2013 r. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego pominięcia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w jego wyroku z 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15, organ wskazał, że zarzut ten jest bezzasadny. Wskazał, że zgodnie z sentencją tego wyroku, art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Szefa ABW, strona nie może zostać uznana za osobę znajdującą się w ciężkiej sytuacji materialnej, osobistej bądź społecznej. Sytuacja życiowa skarżącej, z obiektywnego puntu widzenia, oceniona powinna być pozytywnie, bowiem strona legitymując się statusem funkcjonariusza ABW jest oficerem zaszeregowanym w wysokiej grupie uposażenia zasadniczego. Zachowano jej prawo do kwoty uposażenia pobieranego na stanowisku zastępcy naczelnika, jak również otrzymuje wysoki dodatek służbowy. Uzyskuje wysokie wynagrodzenie i pozostaje w stałym stosunku służbowym. Zatem niezgodnym z rzeczywistością byłoby założenie, że strona nie będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, jak również w żadnym wypadku nie można jej zaliczyć do kręgu osób, które mogłyby być zagrożone bezdomnością, w razie dojścia do egzekucji. Szef ABW podkreślił, że nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków na podstawie art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego określonych obowiązków. Wskazał, że wobec zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisach rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. musiał wydać decyzję o opróżnieniu lokalu. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z treścią wyroku rozwodowego, znajdującego się w aktach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego, w wyniku podziału dorobkowego, dokonanego ugodowo przez stronę i jej byłego małżonka, skarżąca powinna dysponować kwotą ok. 110 000,00 zł tytułem spłaty należnej jej z powodu przekazania na rzecz byłego męża innego lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Powyższą kwotę strona mogłaby przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, co biorąc pod uwagę sytuację życiową skarżącej, w szczególności zawodową – pozwala stwierdzić, że nie powinna ona mieć problemów z zabezpieczeniem swoich potrzeb mieszkaniowych. Szef ABW wskazał również, że zapewnił stronie ochronę, poprzez przesunięcie terminu wykonania przez nią decyzji z [...] listopada 2018 r. w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Uwzględniając bowiem okres jesienno – zimowy, zobowiązał skarżącą do opuszczenia i opróżnienia lokalu mieszkalnego w terminie do [...] kwietnia 2019 r., chociaż obowiązek zapewnienia przez organ ochrony nie wynikał wprost z przepisów prawa. W ten sposób strona zyskała dodatkowy, kilkumiesięczny okres, w ciągu którego będzie mogła zapewnić sobie nowe miejsce zamieszkania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego. Autor skargi zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. w związku z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. poprzez jego przedwczesne zastosowanie w sytuacji niezagwarantowania stronie lokalu zastępczego przed eksmisją na bruk, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15 który orzekł, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego do opróżnienia lokalu, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, poprzez niewskazanie skarżącej innego lokalu zamiennego pozwalającego uniknąć "eksmisji na bruk". W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że opróżnienie lokalu przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej bez wskazania jakiegokolwiek lokalu lub pomieszczenia, do którego ma ona nastąpić, czyli dokonanie eksmisji "na bruk" nie może być uznane za dopuszczalne w świetle obowiązku poszanowania godności człowieka. Skarżąca nie posiada żadnego innego lokalu mieszkalnego, który mógłby choćby w podstawowym stopniu zabezpieczyć jej warunki mieszkaniowe. Jest ona osoba samotną i w dojrzałym wieku, a zatem uzyskanie przez nią kredytu na mieszkanie jest bardzo trudne. Nie można również pominąć okoliczności, że zamieszanie z przyznaniem, a następnie pozbawieniem jej lokalu mieszkalnego było wynikiem rażących nieprawidłowości po stronie organu. Nadto, aktualnie skarżąca otrzymała rozkaz o zwolnieniu ze służby z uwagi na osiągniecie pełnej wysługi, a zatem otrzymywane przez nią świadczenie, w porównaniu z dotychczasowym uposażeniem będzie o 25% niższe. Tym samym, wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z pominięciem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15, a co za tym idzie w sprzeczności z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do jej uchylenia i rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wskazanych regulacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna bowiem Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie prawa skutkować może uchyleniem decyzji organu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Szefa ABW utrzymująca w mocy decyzję tego organu zobowiązującą skarżącą do opuszczenia lokalu mieszkalnego numer [...] w [...] przy [...] oraz orzekająca o opróżnieniu lokalu wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w nim osobami oraz rzeczami znajdującymi się w lokalu w terminie do dnia [...] kwietnia 2019 r. Podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowi art. 112 ustawy o ABW oraz AW w związku z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. Zgodnie z art. 112 ustawy o ABW oraz AW przydział i opróżnienie lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz załatwienie spraw, o których mowa w art. 105, art. 106 ust. 1 oraz art. 108 ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadkach zajmowania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że Szef ABW decyzją z [...] września 2013 r., którą to utrzymał w mocy decyzje z [...] listopada 2013 r. stwierdził nieważność decyzji o przydzieleniu skarżącej lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 136/16 oddalił zaś skargę skarżącej na decyzję organu z [...] listopada 2013 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącą stwierdzając, że przydzielenie skarżącej przez Szefa ABW decyzją z [...] kwietnia 2013 r. przedmiotowego lokalu mieszkalnego pozostaje w sprzeczności z treścią art. 109 pkt 1 oraz art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, czyli zawiera wadę kwalifikowaną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującą jej nieważnością. W tej sytuacji, zasadnym jest stwierdzenie organu, że skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Wyjaśnić przy tym należy, że sformułowanie "bez tytułu prawnego" odnosi się wyłącznie do takiego tytułu prawnego, który jest wywodzony z ustawy o ABW oraz AW, a nie z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, np. wywodzonego z Kodeksu cywilnego. W konsekwencji ustalenie powyższego, zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. stanowiło obligatoryjną przesłankę do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Decyzja wydana bowiem na podstawie ww. przepisu jest decyzją związaną. W sprawach zaś, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego obywateli, ze względu na jednoznaczne oznaczenie treści decyzji przez ustawodawcę. Wydanie zaskarżonej decyzji o opróżnieniu lokalu stanowiło również wykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 136/16, w którym sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję Szefa ABW z [...] kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu, prawidłowo organ odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego pominięcia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w jego wyroku z 18 września 2017 r., sygn. akt 27/15, uznał, że zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z sentencją tego wyroku (opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 20 października 2017 r. poz. 1954), art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku przypomniał, że do eksmisji w trybie egzekucji w administracji dochodzi w sytuacji, w której obowiązek opróżnienia lokalu wynika z decyzji administracyjnych, wydawanych przez właściwe organy. Art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też inne regulacje dotyczące eksmisji z lokalu mieszkalnego, dokonywanej w ramach egzekucji w administracji, nie zapewniają osobie eksmitowanej żadnych gwarancji chroniących ją przed eksmisją "na bruk". W praktyce sytuacja taka dotyczy jednak najczęściej osób, które znajdują się w ciężkiej sytuacji materialnej spowodowanej brakiem pracy, chorobą czy podeszłym wiekiem. Konsekwencją tego wyroku jest utrata mocy obowiązującej ww. przepisu w zakresie, w jakim odnosi się do przeprowadzenia eksmisji "na bruk" z lokali mieszkalnych osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych. Wyrok ten nie dotyczył zatem przepisów ustawy o ABW oraz AW, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja. W takim stanie rzeczy, decyzję wydaną w sprawie należy uznać za prawidłową, zaś okoliczności podniesione w skardze, nie mogą stanowić podstawy do jej zakwestionowania. Należy podzielić pogląd organu, że skarżąca nie może zostać uznana za osobę znajdującą się w ciężkiej sytuacji materialnej, osobistej bądź społecznej. Nie można bowiem uznać, że skarżąca mieści się katalogu osób, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, jak również w żadnym razie nie można jej zaliczyć do kręgu osób, które mogłyby być zagrożone bezdomnością, w razie dojścia do egzekucji. Nie bez znaczenia dla takiej oceny dokonanej przez organ miał fakt, że skarżąca powinna dysponować znaczną kwotą którą otrzymała tytułem spłaty należnej jej z powodu przekazania na rzecz byłego męża innego lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Skarżąca z uwagi więc na swoją sytuację życiową, a w szczególności zawodową nie powinna mieć problemów z zabezpieczeniem swoich potrzeb mieszkaniowych. Zauważyć również należy, że Szef ABW nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków na podstawie art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego określonych obowiązków. Wobec zaś zaistnienia przesłanki, o której mowa w § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 18 marca 2003 r. musiał wydać decyzję o opróżnieniu lokalu. Organ wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił też - chociaż obowiązek ten nie wynikał wprost z przepisów prawa - art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 z późn. zm.), zgodnie z którym wyroków nakazujących opróżnienie lokalu nie wykonuje się w okresie od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie, jeżeli osobie eksmitowanej nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie. Tak więc, organ określając termin do opuszczenia zajmowanego przez skarżącą lokalu do [...] kwietnia 2019 r. zapewnił jej dodatkowy, kilkumiesięczny okres ochrony, pomimo tego, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 ww. ustawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się aby zaskarżona decyzja Szefa ABW, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa, skutkującym ich uchyleniem i dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.