II SA/Wa 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2005 r. nr 241, poz. 2035), po rozpatrzeniu prośby J. P. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W., nakazał J. P., zwolnić wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi i przekazać do dyspozycji [...] Komendantowi Państwowej Straży Pożarnej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji zajmowany lokal mieszkalny. W uzasadnieniu organ podał, że J. P. w dniu [...] kwietnia 2010 r. zwrócił się z prośbą o przydział lokalu. W lokalu tym zamieszkuje od 1976 r., wcześniej z rodzicami Z. i H. Z. P. otrzymał przydział lokalu [...] kwietnia 1976 r., wydany przez Wydział MSW. Osobami uprawnionymi byli żona H. i syn J. Po śmierci męża, żona H. - emerytka w marcu 1994 r. wystąpiła z prośbą do Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...] o przydział zajmowanego lokalu mieszkalnego jako osoba uprawniona. Dysponent lokalu decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. przydzielił prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przydziałem również był objęty syn J. H. P. w dniu [...] grudnia 1994 r. podpisała umowę najmu na lokal mieszkalny przydzielony decyzją, a następnie pismem z dnia [...] maja 1995 r. wystąpiła o wyrażenie zgody na wykup przedmiotowego mieszkania, z uwagi na negatywne stanowisko związków zawodowych nie było zgody na wykup. W dniu [...] lutego 2009 r. H. P. ponownie zwróciła się z prośbą o wyrażenie zgody na wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. [...] Komendant Wojewódzki PSP w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyraził zgodę na wykup zajmowanego mieszkania. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko, oraz zgodnie z sugestią zawartą w piśmie Wydziału Zasobów Lokalowych [...] Urząd Miasta W., wyraził zgodę na oddanie lokalu do dyspozycji właścicielowi Miastu W. Po uzyskaniu zgody zainteresowana złożyła dokumenty na wykup zajmowanego lokalu, jednak w związku ze śmiercią w dniu [...] lutego 2010 r. wykup nie został zrealizowany. Obecnie lokal zajmuje J. P. bez tytułu prawnego. W dniu [...] marca 2010 r. złożył wniosek o wyrażenie zgody oraz wydanie decyzji na przydział zajmowanego lokalu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki nie wyraził zgody na wykup zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgoda na wykup dotyczyła konkretnej osoby, tj. zmarłej matki i nie powoduje skutków prawnych wobec spadkobierców. Organ podniósł, że w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 12, poz. 68 ze zm.) brak jest bezpośredniej podstawy prawnej do przydziału ww., jako synowi niebędącemu strażakiem PSP, lokalu mieszkalnego. Zastosowanie art. 74 ust. 1 ustawy jest niemożliwe, albowiem odnosi się on do strażaków. Również nie ma zastosowania art. 67 tej ustawy, z uwagi na wiek spadkobiercy. J. P. jest osobą nieuprawnioną. Przedmiotowy lokal znajduje się w budynku stanowiącym własność gminy W. Z uwagi na zgon najemcy – H. P. procedura sprzedaży została wstrzymana w związku z tym przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, jak wynika z pisma z dnia [...] września 2011 r. Urzędu Miasta W. Wydział Zasobów Lokalowych [...]. Od decyzji J. P. złożył odwołanie. Decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 1 kpa, art. 6 i 8 kpa, 8 i 11 kpa, przez oparcie decyzji na piśmie z dnia [...] września 2011 r. Urzędu Miasta W. Wydział Zasobów Lokalowych [...], a ponadto: - naruszenie art. 10 kpa, - naruszenie art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, - art. 691 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 83 ust. 1 pkt 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2011 r. [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził zajmowanie przez J. P. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w W. bez tytułu prawnego i wezwał J. P. do zwolnienia zajmowanego lokalu. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przedmiotowy lokal należy do lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowi, że za lokale mieszkalne dla strażaków przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż J. P. nie przysługuje prawo do zamieszkiwania w ww. lokalu. Uprawnienia mieszkaniowe określone w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej przysługują bowiem wyłącznie strażakom, a w dniu wejścia w życie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tj. 1 stycznia 1992 r.) J. P. nie był funkcjonariuszem pożarnictwa ani w rozumieniu tej ustawy, ani też dekretu o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa. Wnioskujący był synem strażaka. W związku z tym nie ma w sprawie zastosowania przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w myśl którego funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji właściwego ministra lub innego organu. W sprawie nie mają też zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Uregulowania tej ustawy nie mają bowiem zastosowania do lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobów mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do najmu lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miały także zastosowania przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787). Organ podkreślił, że przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali oraz krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i zwalniania lokali w przypadku gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Przepis art. 83a ust. 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej odsyła zaś do przepisów ww. ustawy jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie resortowej i wynikających z wzajemnych praw i obowiązków najemcy i wynajmującego. Ustawodawca w ust. 6 tego artykułu wskazał zaś, w stosunku do zajmujących lokale, o których mowa wyżej, na nadrzędność stosunku administracyjnego nad cywilno-prawnym. Stanowisko strony o konieczności stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a nie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, jest zatem nieuprawnione. W ocenie organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie ma też zastosowania art. 691 § 1 i 2 K.c., który wskazuje strona w swoim odwołaniu jako podstawę wstąpienia w stosunek najmu lokalu w W. przy ulicy [...] po śmierci matki H. P. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. P. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, a mianowicie: - art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, - art. 76 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, - art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, - art. 691 K.c. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w jego ocenie do niniejszej sprawy zastosowanie powinien mieć przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazał ponadto, że z winy organu nie została zakończona procedura wykupu przedmiotowego lokalu. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. P. skargi na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Decyzja nakazująca J. P. zwolnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w W. wydana została na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 96, poz. 667 z późn. zm.). W świetle tych przepisów decyzję administracyjną o zwolnieniu lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenach zamkniętych, przez strażaka zwolnionego ze służby lub zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że lokal mieszkalny nr [...] położony w W. przy ulicy [...] pozostaje w zarządzie Komendy Wojewódzkiej PSP w [...]. Jak słusznie podniósł organ, przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. nr 8, poz. 67 ze zm.), w sposób szczególny uregulowały status prawny lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległych mu organów. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 31, poz. 266 ze zm.), przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów tylko wtedy, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Przepis art. 83a ust. 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej odsyła zaś do przepisów ww. ustawy jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie resortowej i wynikających z wzajemnych praw i obowiązków najemcy i wynajmującego. Kwestie dotyczące lokali mieszkalnych dla strażaków będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo podległych mu organów regulują przepisy rozdziału 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe przepisy w sposób szczególny regulują krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady przydzielania i zwalniania tych lokali. Uprawnienia mieszkaniowe określone w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej przysługują wyłącznie strażakom, a J. P. w dniu wejścia w życie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tj. 1 stycznia 1992 r.) nie był funkcjonariuszem pożarnictwa ani w rozumieniu tej ustawy, ani też dekretu z dnia 27 grudnia 1974 r. o służbie funkcjonariuszy pożarnictwa (Dz. U. nr 50, poz. 321), był synem byłego strażaka. Jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, że regulacje prawne dotyczące mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne w stosunku do uregulowań prawa lokalowego zawartych w powołanej ustawie o ochronie praw lokatorów i w Kodeksie cywilnym. Dlatego też uznać należy, że prawidłowo organ przyjął, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Przepis ten dotyczy bowiem lokali stanowiących własność gminy. Wskazuje na to między innymi słowniczek zawarty w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, który w pkt 10 stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o mieszkaniowym zasobie gminy, należy przez to rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Skarżący J. P. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Lokal niewątpliwie w chwili śmierci matki skarżącego, H. P., był w dyspozycji [...] Komendanta PSP. J. P. w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ani nie był strażakiem, ani nie był uprawniony do emerytury lub renty z tytułu służby w PSP, ani też nie był uprawniony do renty rodzinnej po strażaku. Zgoda na wykup przedmiotowego lokalu dotyczyła określonej osoby H. P., czyli matki skarżącego. Jednak ponieważ do spraw związanych z lokalem będącym w dyspozycji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, stosuje się przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a nie przepisy Kodeksu cywilnego, a więc nie będzie miał również zastosowania art. 691 K.c. Ponieważ organ ustalił, że oprócz J. P. nikt nie przebywa w przedmiotowym lokalu, słusznie organ sformułował komparycję decyzji, uwzględniając w niej tylko skarżącego. Z uwagi na to, że J. P. na wezwanie organu nie zwolnił dobrowolnie lokalu mieszkalnego, zaszły podstawy do wydania przez właściwy organ decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu. W ocenie Sądu, w zaskarżonych decyzjach nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Decyzje te nie noszą cech dowolności, organy obu instancji dokonały oceny zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oraz wskazały na przesłanki, którymi kierowały się orzekając o zwolnieniu lokalu. Z tej przyczyny należy stwierdzić, iż w obu zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.