II SA/Wa 587/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Janusz Walawski, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału lokalu - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. Ś. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania Komendant Milicji Obywatelskiej woj. [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r., działając na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 170 z dnia 2 sierpnia 1958 r. o gospodarce kwaterami stałymi, przydzielił pracownikowi KWMO w K. M. K. lokal nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. o powierzchni 51,90 m2, jako kwaterę stałą – mieszkanie służbowe. Do mieszkania z wymienionym funkcjonariuszem uprawnieni byli żona G. K. oraz córki A. i H. K. Następnie Kwatermistrz Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...], działając na podstawie zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów, przydzielił G. K., wdowie po zmarłym emerycie, mieszkanie w K. przy ul. [...] lokal nr [...] o powierzchni 51,90 m2. We wniosku z dnia [...] marca 2006 r. do Komendanta Głównego Policji, J. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji zarzucając im, że zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, że powyższy lokal nie pozostawał w dyspozycji ówczesnej Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji, lecz w dyspozycji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w K. Lokal ten bowiem znajdował się w budynku stanowiącym własność Gminy Miejskiej K., poprzednio Skarbu Państwa i nigdy nie doszło do przekazania go do dyspozycji organów MO. Stąd też Milicja Obywatelska, ani też później Policja, nie miały prawa dysponowania tymi lokalami i wydawania decyzji o przydziale. Komendant Główny Policji, po wszczęciu postępowania w dniu [...] kwietnia 2006 r., postanowieniem nr [...], decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Milicji Obywatelskiej woj. [...] z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz decyzji Kwatermistrza Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że J. Ś. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. i nie jest on funkcjonariuszem, ani też nie posiada policyjnych uprawnień emerytalno – rentowych. Natomiast wskazany lokal, aczkolwiek stanowi własność komunalną, to w praktyce od 1961 r. objęty jest przydziałami dokonywanymi przez właściwe organy Policji (Milicji Obywatelskiej) na rzecz osób uprawnionych w rozumieniu przepisów resortowych. Zatem Policja w praktyce wykonuje wobec niego tzw. prawo dyspozycyjne. Z kolei – przytaczając opisany już powyżej stan faktyczny – skarżący, będąc wnukiem G. K., po jej śmierci pozostał w spornym lokalu. Niemniej nie legitymuje się on uprawnieniami do jego zasiedlenia w rozumieniu przepisów policyjnych i w "obliczu eksmisji" złożył powyższy wniosek. W dalszej części organ powołał się na treść art. 90 ust. 1 ustawy o Policji i wskazał, że na lokale mieszkalne dla policjantów, przeznacza się lokale będące w dyspozycji właściwych jednostek Policji. Analizując dalej stan prawny podał, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (tekst jedn. z 1962 r. Dz. U. Nr 47, poz. 227 ze zm.), mieszkania przeznaczone na zakwaterowanie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej nie podlegały publicznej gospodarce lokalowej, realizowanej na danym terenie przez jednostki władzy publicznej szczebla podstawowego. W konsekwencji nie przydzielały one wskazanych lokali oraz były wyłączone spod jurysdykcji Prawa lokalowego i Kodeksu postępowania cywilnego w przedmiocie ich opróżnienia. Rzeczą bezsporną jest również, że Komenda Główna Policji, jak i Ministerstwo Spraw Wewnętrznych nie posiadało osobowości prawnej, wobec czego nie mogły samodzielnie władać lokalami mieszkalnymi na prawach właściciela. Natomiast w myśl § 1 ust. 1 zarządzenia Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1962 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i centrali Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określono katalog takich mieszkań, które przysługiwały funkcjonariuszom MO na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (tekst jedn. z 1973 r. Dz. U. Nr 23, poz. 136 ze zm.), a mianowicie, iż mogą to być lokale mieszkalne uzyskane z funduszów inwestycyjnych MSW, znajdujące się w budynkach administrowanych przez MSW, samodzielne lokale mieszkalne przekazane jednostkom MO przez właściwe organy prezydiów rad narodowych z przeznaczeniem na zakwaterowanie funkcjonariuszy oraz mieszkania zwolnione przez nich i przeznaczone na zakwaterowanie innych funkcjonariuszy. Ponadto właściwe organy administracji publicznej były uprawnione do nieodpłatnego przekazywania wymienionej kategorii lokali, bezpośrednio właściwym jednostkom Milicji Obywatelskiej, przy czym nie wskazano formy w jakiej takie przekazanie miałoby nastąpić. Według aktualnych przepisów, nie podaje się podobnie jak wcześniej, legalnej definicji dyspozycyjności lokalem, ale w myśl judykatury, zasadniczym elementem treści tak określonego stosunku prawnego jest uprawnienie dysponenta do wydawania przydziałów tego mieszkania, jako służbowe, czyli każdorazowe wskazywanie jego najemcy (vide: wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa – Krowodrzy z dnia 31 maja 1999 r., sygn. akt IC 463/99/K oraz wyrok Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt II Ca 1127/99). W dalszej części uzasadnienia organ podał, że o ile wskazanie takie następuje w formie decyzji, to osoba zainteresowana zajmuje lokal na podstawie umowy najmu zawartej z jej właścicielem. Natomiast przekazanie takich mieszkań do dyspozycji Milicji Obywatelskiej i Policji, nie zostało szczegółowo unormowane co do formy. W związku z tym przekazanie – co również podniesiono w powyższych orzeczeniach – mogło nastąpić w drodze porozumienia, dla skuteczności którego zachowanie szczególnej formy nie jest wymagane. W tym stanie rzeczy za bezsporne uznać należy takie przekazanie lokalu, które nie nastąpiło w formie pisemnej, niemniej udokumentowane dowodami w postaci przydziału lokali na rzecz funkcjonariuszy. Wobec powyższego brak jest przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji wobec spornych decyzji nie można stwierdzić ich nieważności. Reasumując, prawo własności oraz prawo dyspozycji mogą w jednym czasie obciążać ten sam lokal. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji i w uzasadnieniu podał, że po stronie MO i Policji brak było uprawnień do wydawania przydziałów lokali. W dalszej części podał, że wskazuje na to sam fakt umowy o najem lokalu mieszkalnego, którego stroną nie była Milicja Obywatelska ani też Policja. Natomiast w rozpoznawanej sprawie decyzja o przydziale nastąpiła prawdopodobnie przez pomyłkę i to tym bardziej, że nie ma w niej mowy, by mieszkanie to znajdowało się w dyspozycji MO. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumenty zawarte już w decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. Ś. nie zgodził się z zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją, zarzucając im naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ – jego zdaniem – zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, art. 86 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na nieprzesłuchanie stron celem wyjaśnienia faktów istotnych dla sprawy oraz art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy. W tej sytuacji wniósł o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na zarzuty i argumenty zawarte już we wniosku o stwierdzenie nieważności i w odwołaniu – podał, że w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 378/06, podobnie jak w rozpoznawanej sprawie, organ nie przedstawił dokumentów z których wynikałoby, że sporny lokal był w jego dyspozycji oraz nie przesłuchał zeznań ewentualnych świadków na powyższą okoliczność. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że nie było potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji złożenia wniosku przez stronę o stwierdzenie nieważności decyzji – a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie – organ nadzoru przed wszczęciem postępowania ma obowiązek sprawdzenia, czy przedmiotowy wniosek złożył podmiot uprawniony do działania w sprawie w charakterze strony. Atrybut strony ma przede wszystkim podmiot będący stroną postępowania zwykłego, w którym doszło do wydania kwestionowanej decyzji w postępowaniu nadzorczym. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest osoba posiadająca interes prawny lub obowiązek. W przypadku stwierdzenia, że wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego do wystąpienia z takim wnioskiem, organ wszczyna na podstawie art. 61 k.p.a. postępowanie w sprawie. Natomiast w przypadku braku przymiotu strony podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organ, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., winien odmówić wszczęcia postępowania w formie decyzji. Zatem zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie "interes prawny" użyte w powołanym art. 28 i rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego słowa, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Innymi słowy mówiąc, interes prawny musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, przyznającym stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Stąd też interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego są bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której oparty jest interes prawny, co z kolei oznacza, że interes prawny mają wyłącznie te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu oraz jego realność, co sprowadza się do faktu, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i w tej sytuacji nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00). Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, rzeczywisty i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt II SA 2160/03). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Milicji Obywatelskiej woj. [...] z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz decyzji Kwatermistrza Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] nie wykazał się – zdaniem Sądu – interesem prawnym, bowiem nie wskazał normy prawa, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki z decyzji, na mocy której przydzielono M. K., a następnie wdowie po nim G. K., sporny lokal. Interes prawny nie jest bowiem kategorią abstrakcyjną, wobec czego nie można się wypowiadać o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu powyższych decyzji na sferę praw i obowiązków strony skarżącej. Wszak – i co nie rodzi żadnych wątpliwości – krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji jest wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W myśl tego pierwszego przepisu policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodzin oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast zgodnie z treścią drugiego w przytoczonych przepisów, członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1. małżonek, 2. dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, 3. rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Niezależnie od powyższego, stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Granicznej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (ust. 1). Prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (ust. 2). Resumując, uprawnionymi podmiotami w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego przez organy Policji są tylko policjanci przy uwzględnieniu ich małżonka, dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające oraz funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty i członkowie ich rodzin uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Stąd też, mając na uwadze poczynione już wyżej uwagi odnośnie treści art. 28 k.p.a., tylko te osoby miałyby interes prawny w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu. Natomiast skarżący jest wnukiem po zmarłej G. K. i nie mieści się w kręgu osób mających interes prawny w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przydzielających sporny lokal osobom uprawnionym. Innymi słowy mówiąc, z żadnych z wymienionych przepisów dotyczących przydzielenia lokalu przez organy Policji, nie wynikają dla niego uprawnienia i obowiązki, toteż nie był on legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Konstatacja powyższa prowadzi do wniosku, że Komendant Główny Policji wszczął postępowanie na wniosek skarżącego i w konsekwencji wydał decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, kiedy żądająca strona nie miała przymiotu strony. Tym samym w sposób rażący naruszył treść art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., bowiem winien był odmówić w formie decyzji wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymując w mocy decyzję obarczoną wadą kwalifikowaną, również dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.