II SA/Wa 588/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 101 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2016 r. M. K. zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. celem rejestracji jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta B. uznał M. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2016 r. oraz odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu [...] października 2016 r. M. K. skierowany został na szkolenie z zakresu umiejętności poszukiwania pracy. Ww. szkolenie odbywało się w okresie od [...] do [...] listopada 2016r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o przyznaniu M. K. od dnia [...] listopada 2016 r. prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia, w wysokości 997,40 zł miesięcznie, pod warunkiem że liczba godzin szkolenia wynosi nie mniej niż 150 godz. miesięcznie. W dniu [...] listopada 2016 r. wyszły na jaw nowe okoliczności, nie znane wcześniej Prezydentowi Miasta B. W tym dniu organ wygenerował z systemu raport ZUS-U1, na podstawie którego ustalono, że od dnia [...] stycznia 2016 r. M. K. zgłoszony jest do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta B. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w części dotyczącej uznania M. K. z dniem [...] października 2016 r. za osobę bezrobotną. W dniu [...] listopada 2016 r. M. K. przerwał bez uzasadnionej przyczyny szkolenie. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta B. orzekł o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2016 r. Od powyższej decyzji M. K. wniósł odwołanie do Wojewody [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na fakt, iż Prezydent Miasta B. postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2016 r. Po jego przeprowadzeniu, organ ten wyda decyzję kończącą to postępowanie - w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. lub w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając na uwadze fakt, że wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowione postanowieniem organu I instancji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie ma wpływ na rozpatrzenie sprawy odwołania M. K. od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., konieczne jest zawieszenie postępowanie administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na postanowienie to M. K. wniósł zażalenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 101 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ zaznaczył, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 Kpa). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W orzecznictwie, jak i doktrynie podnosi się jednocześnie, iż z zakresu zagadnienia wstępnego należy wyłączyć sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia tej kwestii, wynikłej w toku postępowania właściwy jest ten sam organ. Do zagadnienia wstępnego należy klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego (por. Komentarz kodeks postępowania administracyjnego, Barbara Adamiak, Janusz Borkowski 10 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 359). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie uznania M. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2016 r. (zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]). jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl bowiem art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, z późn. zm.) tylko osoba bezrobotna może zostać pozbawiona statusu osoby bezrobotnej. Ostateczne rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez M. K. statusu osoby bezrobotnej jest więc kwestią, od której zależy wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym w sprawie pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2016 r. W rozpatrywanej sprawie zaistniała zatem okoliczność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzucił, że organ błędnie przyjmuje, iż osadzony zwolniony z zakładu karnego nie jest uprawniony przez okres trzech pierwszych miesięcy do uzyskania pomocy z opieki społecznej bez względu na uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. Zarzucił brak właściwej polityki społecznej oraz polityki penitencjarnej w stosunku do osób zwolnionych z zakładów karnych. Wniósł w konkluzji o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo kiedy z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem zawsze do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nie jest zatem dopuszczalne zawieszenie postępowania administracyjnego z tej tylko przyczyny, że przed innym organem toczy się postępowanie, którego ustalenia faktyczne, a nie prawne mogą być przydatne dla potrzeb toczącego się postępowania. Nie chodzi tu także o wyjaśnienie przez inny organ nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. ( LEX nr 489631), zwrócono uwagę na to, że "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". W piśmiennictwie również podkreśla się znaczenie bezpośredniości związku przyczynowo – skutkowego, gdyż przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymaganej tu bezpośredniej zależności nie można również utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. (zob. G. Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", wyd. Zakamycze, Warszawa 2005). Zawieszając zatem postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ nie może kierować się przewidywaniem, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest i rozpatrzenie sprawy i wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu organ prawidłowo zawiesił w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2016 r. Wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana została na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który z własnej winy przerwał szkolenie, staż, realizację indywidualnego planu działania lub wykonywanie prac, o których mowa w art. 73a, lub inną formę pomocy określoną w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia ich przerwania na okres wskazany w pkt 3. Oczywistym jest, że statusu osoby bezrobotnej można w oparciu o tę podstawę prawną pozbawić osobę, która taki status posiada. Skoro zatem w toku rozpatrywania odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Wojewodę [...] pojawiła się wątpliwość, czy skarżącemu w ogóle winien być przyznany status osoby bezrobotnej, a zagadnie to miało być rozstrzygnięte przez inny organ, tj. przez Prezydenta Miasta B. w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2016 r. dotyczącej uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2016 r., to zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta B. wydane w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2016 r. stanowi bowiem zagadnienie wstępne w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2017 r. Jest to zagadnienia prawne, które dotyczy istotnej przesłanki decyzji, jaka zostanie wydana w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Wojewodę [...]. Aby Wojewoda [...] mógł rozpatrzeć odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. musi być ustalone, czy skarżący, na dzień wydania tej decyzji winien posiadać status osoby bezrobotnej. Jeżeli bowiem Prezydent Miasta B. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliłby swoją własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2016 r., to kwestia ta nie mogłaby pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie, jakie wyda Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym prowadzonym od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] listopada 2017 r. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.