II SA/Wa 588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...] - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno – Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku L. T. z dnia [...] czerwca 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] sierpnia 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że wymieniony pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] sierpnia 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., a całkowity okres służby wynosi 28 lat 4 miesiące i 17 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 2 miesiące i 17 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] listopada 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby L. T. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] przekazał informację dotyczącą przebiegu służby i ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto skarżący wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy i nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych czy też postępowań karnych lub karno – skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. W dalszej części podano, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wskazano, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma fakt, iż zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zatem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych stwierdzono, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej stwierdzono, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Dalej podkreślono, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Z kolei analizując drugą z przesłanek formalnych wskazano, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową wskazano, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy i przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze uznano, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Zaznaczono, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważono, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Reasumując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wyżej wymienione przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazano że w ocenie organu spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Tymczasem służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 3 lat, zaś całkowity okres służby wymienionego wynosi 28 lat 4 miesiące i 17 dni, co stanowi około 11% całego okresu służby i w tej sytuacji nie można stwierdzić, iż była ona pełniona krótkotrwale. Ponadto nie kwestionuje się, że służba po 12 września 1989 r. była pełniona rzetelne, jednakże brak jest dowodów, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczono, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto służba skarżącego nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami. We wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący podniósł, że organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy oraz nie odniósł się do argumentów podniesionych przez niego we wniosku. Jednocześnie wskazał, że wystąpił do IPN o zmianę sporządzonej informacji dotyczącej przebiegu służby, jak również wskazanie dokumentu potwierdzającego, że pełnił służbę w jednostkach realizujących zadania SB. Następnie skierował sprawę w powyższym zakresie m.in. do Sądu Okręgowego w [...], który w wyroku z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt. [...] stwierdził, że "okres studiów w Szkole Oficerskiej w [...] nie jest okresem służby na rzecz państwa totalitarnego i zobowiązał organ emerytalno – rentowy by przywrócił (...) wskaźnik 2,6% podstawy wymiaru naliczania emerytury". Podkreślił również, iż pomimo orzeczenia przedmiotowego wyroku, organy nie zastosowały się do niego, zaś on spełnia przesłanki do zastosowania przez niego art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej zawartą oraz na opisany powyżej stan – podał, że w rozpoznawanej sprawie zadośćuczyniono dyspozycji art. 107 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa i decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o powołany powyżej przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto nie naruszono zaufania do uczestników postępowania oraz zebrano cały materiał dowodowy. Dalej wskazano, że okres służby od dnia [...] sierpnia 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. był traktowany jako służba na rzecz totalitarnego państwa i przekazany przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie której Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił skarżącemu wysokość świadczenia emerytalnego. Natomiast jeśli skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować i wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego, Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Odnosząc się natomiast do załączonego przez skarżącego wyroku sądowego stwierdzono, że powyższe orzeczenie pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do ustalania wysokości emerytury, w tym do orzekania na podstawie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący L. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i podał, że organ nie zweryfikował dostarczonych mu informacji. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.132), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Natomiast zgodnie z treścią ust. 2 tegoż przepisu, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Decyzja podjęta na podstawie powyższego przepisu nie jest decyzją związaną, lecz uznaniową i w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15). Tymczasem badając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów i podstawy prawnej, doszedł Sąd do przekonania, że została ona wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tego mianowicie powodu, że – po pierwsze – zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem zawierającym elementy ocenne i tym samym nieostre. W takich zaś sytuacjach organ jest zobligowany wykazać poprawność jego rozumienia i przedstawić w tym względzie przekonywające argumenty. Zatem powinien dokonać takiego skonkretyzowania i doprecyzowania tego sformułowania, aby było ono jasne i przejrzyste, przy czym musi uwzględnić charakter indywidualny stanu faktycznego każdej sprawy oraz kontekst normatywny, w którym sformułowanie to funkcjonuje. Innymi słowy, zabieg ten winien doprowadzić do przejrzystości pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że poza przesłankami "krótkotrwałości" i "rzetelności", o czym będzie mowa niżej, strona winna legitymować się "wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy (...) ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, jej charakteru i warunków w jakich ją pełnił, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącego oraz jego osiągnięć w służbie. Analizując powyższą argumentację doszedł Sąd do przekonania, że takie pojmowanie szczególnie uzasadnionego przypadku, jest wysoce niewystarczające. Z tego mianowicie powodu, że należy mieć przede wszystkim na uwadze, czy skarżący angażował się w służbie, czego odzwierciedleniem mogą być np. nagrody, czy też odznaczenia. Wszak organ dysponował wiedzą uzyskaną w tym względzie od Komendanta Głównego Policji. Zatem – w ocenie Sądu – za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy również – a właściwie przede wszystkim – konkretnie zindywidualizowane zasługi skarżącego w służbie, czy też pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa na krótko przed 12 września 1989 r., czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji, a nawet całkowicie pominął to milczeniem, posiłkując się jedynie nieostrymi pojęciami "wybitnych zasług" i że służba ma "charakter wyjątkowy", w żaden sposób nie uzasadniając ich znaczenia. W tej sytuacji argumentację organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną, bowiem nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku, jest uzasadniona Stąd też ocena rozpoznawanej sprawy w tym zakresie wymyka się spod kontroli sądowej, i w konsekwencji organ w tym zakresie naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Podobnie rzecz się ma z przesłanką "krótkotrwałości", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy. Rzeczą oczywistą dla Sądu jest, co podziela również organ w zaskarżonej decyzji, że jest to pojęcie nieostre. Jednakże – zdaniem Sądu – równie za nieostre należy uznać wskazane przez organ synonimy tego pojęcia. Trudno bowiem jednoznacznie i w sposób odpowiedzialny wykazać, że krótkotrwałość odnosi się do znaczenia np. nietrwałość, przelotność, chwilowość, przemijanie... etc. Wszak pojęcia te równie dobrze mogą oznaczać lata, dekady, co i dni, tygodnie oraz miesiące. Również ewentualne posłużenie się antonimami, wydaje się tak samo nieskuteczne, co synonimami. Natomiast rację należy przyznać organowi, że należy zastosować – co należy szczególnie zaakcentować i z czym Sąd się w pełni zgadza – przesłankę proporcjonalności. Organ wspomniał o tym w zaskarżonej decyzji wskazując, że "Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalności, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości służby byłego funkcjonariusza". Przyjmując tę proporcję przez organ w ujęciu np. niezmiennie procentowym i stanowiącym stałą cezurę czasową, byłoby – zdaniem Sądu – najbardziej uniwersalne, bowiem umożliwiłoby Sądowi kontrolę i w konsekwencji doprowadziłoby do ujednolicenia tego pojęcia zarówno przez organ, jak i przez Sąd. Tymczasem Sąd uznaję, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosił w czasie służby skarżącego jedynie około 10,5%, a nie – jak wskazuje organ – około 11%% i bezspornie, używając antonimów, nie jest to okres np. bezustanny, ciągły, nieprzemijający, nieskończony, permanentny... etc., lecz właśnie używając synonimów, krótkoterminowy, tymczasowy, przejściowy, przemijający... etc. Równie podobnie rzecz się ma z przesłanką "rzetelności", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2). Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., powołując się na opinię Komendanta Głównego Policji w której oceniono, że wymieniony rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Zatem odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było, ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Innymi słowy, brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Skoro zatem służbę skarżącego uznano za "rzetelną", to tym samym została spełniona przesłanka ustawowa i niedopuszczalnym jest stosowanie przez organ w tej sytuacji wykładni rozszerzającej odnoszącej się do uznania, że za służbą pełnioną "rzetelnie" należy uznać taką, która jest wykonywana z narażeniem zdrowia i życia. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania prawne i wskazania, a przyjmując, że w sprawie spełnione zostały, bądź nie, przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Ponadto przed wyrażeniem oceny w tym zakresie, organ powinien przede wszystkim przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Innymi słowy, dokonując tej oceny, organ winien mieć na uwadze, że rozpoznanie niniejszej sprawy winno mieć charakter zindywidualizowany. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 132, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.