II SA/Wa 59/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Zdanie odrębne - zgłosił sędzia WSA Łukasz Krzycki Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa", odmówił wyłączenia stosowania wobec W. J. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Organ uzasadniając decyzję wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, w szczególności wypełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo przesłankę tę należy oceniać w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Organ wskazał, że również druga z przesłanek formalnych, ujętych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ma charakter nieostry i winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ podniósł, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Podkreślił, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej, jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Organ ustalił, że W. J. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 10 lat od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Całkowity okres służby ww. wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 15 dni. Do wysługi emerytalnej wnioskodawcy zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej, który wynosi 1 rok, 10 miesięcy i 27 dni. W ocenie Ministra, 10 letni okres służby na rzecz totalitarnego państwa, czyli 39% całego okresu służby, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Powyższy czasookres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Tym samym, stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ w zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby wskazał, że nie kwestionuje rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w całym okresie służby, albowiem zgromadzony w sprawie materiał zawiera m.in.: pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz informacje o przyznanych nagrodach pieniężnych za sumienne i ofiarne realizowanie zadań służbowych. Ponadto zebrana w sprawie dokumentacja zawiera informację, że wymieniony w ramach obowiązków służbowych, realizował działania w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Przyjął zatem, że strona spełnia przesłankę wymienioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednocześnie stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku, których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W skardze z dnia 2 grudnia 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. J. zakwestionował decyzję z dnia [...] listopada 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zarzucił organowi przy jej wydaniu naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie zgadza się z argumentacją Ministra, że jego okres służby wynosił 10 lat - przy całkowitym okresie służby 25 lat, 8 m-cy i 15 dni - bowiem do wysługi zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej, tj. 1 rok, 10 m-cy i 27 dni. Uważa, że spełnia kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej. Uważa, że pojęcie "krótkotrwałość" można interpretować, jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r nad okresem służby przed tą datą. Stwierdził, że po dniu 12 września 1989 r. powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, o czym świadczą dokumenty z przebiegu służby, zgromadzone także w aktach osobowych, a zwłaszcza przyznane odznaczenie, wyróżnienia, nagrody pieniężne i potwierdzenie pracy z narażeniem życia i zdrowia przy zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] sierpnia 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa, jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. W przedmiotowej sprawie organ przyjmując, że W. J. nie spełnia przesłanki, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, uznał, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", ponieważ uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby W. J., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do "szczególnie uzasadnionego przypadku". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.