II SA/Wa 591/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA - Eugeniusz Wasilewski - Sławomir Antoniuk Protokolant - Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Komendant Wojewódzki Policji w W., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), w zw. z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2000 r. o przyznaniu K. M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2000 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 Kpa, art. 97 ust. 5, art. 92 ustawy o Policji i § 1 i § 9 powyżej określonego rozporządzenia, w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że Szef Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. przydzielił K. M. kwaterę tymczasową w J. przy ul. [...], która w dniu 28 lutego 1992 r. została przekazana Urzędowi Miasta w J. Ww. w drodze zamiany otrzymał spółdzielczy lokal mieszkalny przy ul. [...] w J., który następnie zamienił na lokal mieszkalny będący w dyspozycji SM "[...]" w G., znajdujący się w G. nr [...]. Na spłatę przejętych po poprzednim najemcy tego lokalu zobowiązań, tj. kredytu mieszkaniowego, odwołujący się otrzymał pomoc finansową w wysokości 8.499,20 zł (decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 1995 r.). Komendant Miejski Policji w J. w dniu [...] kwietnia 2000 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał odwołującemu się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2000 r., gdyż zajmowany przez niego lokal mieszkalny w G. nie znajduje się w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia przez niego służby. K. M. w dniu 15 stycznia 2007 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym podał, że zamieszkuje wraz z rodziną w miejscowości R. nr [...]. Dotychczas zajmowany lokal mieszkalny w G. w dniu 31 sierpnia 2006 r. przekazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", ze względu na jego wysokie koszty utrzymania, brak ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Komendant Wojewódzki Policji w W. w dniu [...] listopada 2007 r. wydał postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] o przyznaniu ww. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2000 r. Postępowanie to zostało zakończone zaskarżoną decyzją. Obowiązek przyznania funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uzależniony jest od spełnienia przez niego określonych warunków. Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 przedmiotowego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Z akt sprawy wynika, że funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Pomoc ta w pełnej wysokości została przyznana funkcjonariuszowi decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 1995 r., przy zastosowaniu wówczas obowiązującego zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznania i zwracania (Dz. Urz. Nr 3, poz. 40). Stanowisko odwołującego się, że przyznana mu pomoc finansowa nie była świadczeniem w rozumieniu art. 94 ustawy o Policji, a pożyczką z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych jest błędne. Uzyskanie lokalu mieszkalnego o powierzchni zgodnej z przysługującymi normami zaludnienia przy pomocy środków finansowych wypłaconych z budżetu Policji oznacza, że prawo funkcjonariusza wynikające z art. 88 ustawy o Policji, zostało zrealizowane. W dacie wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w J. decyzji nr [...] obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), które w § 5 pkt 2 stanowiło, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Odwołujący się od dnia przyjęcia do służby w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych do chwili obecnej pełni służbę w J. Tym samym brak było możliwości przyznania mu spornego świadczenia, gdyż wystąpiła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 95 ustawy o Policji oraz w § 5 pkt 2 powyżej określonego rozporządzenia. Oznacza to, że przyznanie odwołującemu się przedmiotowego świadczenia nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 92 ustawy o Policji. Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie liczne pisma procesowe, załączając do nich kserokopie różnych dokumentów, które w ocenie skarżącego stanowią dowody na potwierdzenie jego żądania zawartego w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Na wstępie należy podać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu tym niedopuszczalne jest badanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Błędne ustalenie stanu faktycznego oraz podjęcie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny decyzji na podstawie konkretnej normy prawa materialnego jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte z urzędu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., w którego ocenie, decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2000 r. o przyznaniu skarżącemu od 1 kwietnia 2000 r. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) w art. 88 ust. 1 stanowi - co do zasady - że "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą i aktami wykonawczymi formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Treść przepisu art. 94 ust. 1 ustawy, według której przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Obejmuje to sytuację, gdy policjant przy wsparciu omawianej pomocy finansowej ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. W dniu wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212). Zgodnie z § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 1-5, 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości, 3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2, lub pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, 4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 1995 r. otrzymał przedmiotową pomoc finansową w pełnej wysokości, co oznacza, że zaistniała przesłanka określona w pkt 2 przytoczonego przepisu, wykluczająca możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ zasadnie wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności powyżej określonej decyzji i wydał zaskarżoną decyzję, która wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem Sądu nie są one trafne i nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że udzielona mu pomoc finansowa stanowiła pożyczkę z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.