II SA/Wa 591/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] M. Sp. z o.o., działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), odmówiło udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem W. S. z dnia [...] lutego 2024 r. W uzasadnieniu decyzji spółka podała, że W.S. we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. zwrócił się do M. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - kopii ostatecznej wersji protokołów konieczności podpisanych dla umowy nr [...] z dnia [...].11.2018 r., tj. do Aneksu nr [...] do tejże umowy, oraz kopii protokołów konieczności podpisanych dla umowy nr [...] i umowy nr [...], lub, jeśli udostępnienie tych dokumentów nie jest możliwe, informacji dotyczącej wysokości jakiegokolwiek wynagrodzenia lub wysokości zwrotu kosztów, ustalonych na rzecz wykonawcy od zamawiającego w zw. z: umową nr [...] z dnia [...].11.2018 r., umową nr [...] z dnia [...].09.2018 r. i umową nr [...] z dnia [...].11.2018, - informacji, czy zawarte były aneksy do umowy nr [...] i umowy nr [...] (w przypadku odpowiedzi twierdzącej wnioskodawca zwrócił się z prośbą o ich udostępnienie lub, jeśli udostępnienie tych dokumentów nie jest możliwe, informacji dotyczącej wysokości jakiegokolwiek wynagrodzenia lub wysokości zwrotu kosztów ustalonych na rzecz wykonawcy od zamawiającego na podstawie tych aneksów), - kopii "Ostatecznego wezwania Zamawiającego do zawarcia aneksu do Umowy pod rygorem odstąpienia od dotychczasowej Umowy" skierowanej do W. w kwietniu 2022 r. w związku z umową nr [...], lub, jeśli udostępnienie tych dokumentów nie jest możliwe, informacji dotyczącej wysokości jakiegokolwiek wynagrodzenia lub wysokości zwrotu kosztów ustalonych na rzecz wykonawcy od zamawiającego na podstawie tego dokumentu. M. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lutego 2024 r. poinformowało wnioskodawcę, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wezwało go do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca w wyznaczonym terminie nie odpowiedział na to wezwanie, w związku z czym M. Sp. o.o. odmówiło udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku, uznając, że uzyskanie żądanych informacji publicznych nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spółka podtrzymała stanowisko, że żądane informacje publiczne stanowią informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazała, że wnioskodawca w piśmie z dnia 27 lutego 2024 r. uznał, iż "wnioskowane informacje wymagają ich wyekstrahowania", a więc wyodrębnienia z wielu umów, których stroną jest M. Sp. z o.o., za pomocą przyjętych warunków. Należy więc uznać, że wnioskodawca potwierdził, że informacje, których udostępnienia się domaga, są informacjami przetworzonymi. Spółka przywołała następnie wyrażane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych i w rozstrzygnięciach organów administracji poglądy dotyczące informacji przetworzonej, w których wskazano m.in., że przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Również suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie ma ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W. S. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.; 2. przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że M. nie uzasadniło, dlaczego uznało wnioskowane dokumenty i informacje za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ograniczenie się M. do stwierdzenia, że ze "stanowiskiem Wnioskodawcy nie można się zgodzić, a M. Sp. z o.o. nadal podnosi, iż wniosek W. S. dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej" (s. 3 decyzji), stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. ), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Skarżący podkreślił, że udostępnienie wnioskowanych informacji i dokumentów nie wymaga intelektualnego zaangażowania pracowników M., bowiem są to informacje wprost podane w dokumentach, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2024 r. Wniosek ten dotyczy informacji, którymi M. dysponuje jako zamawiający, tj. jako strona umów obejmujących projekt i budowę [...] w [...]. Wnioskowane informacje są informacjami, które nie wymagają podejmowania żadnych czynności analitycznych, organizacyjnych ani intelektualnych. Zdaniem skarżącego, M. nie uzasadniło, dlaczego zebranie informacji z kilku dokumentów stanowiłoby zakłócenie normalnego toku działania organu; M. nie odniosło się również do wysokości nakładów, czasochłonności, liczby pracowników, których ponadnormatywne zaangażowanie byłoby wymagane w zw. z wnioskiem skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że realizacja wniosku skarżącego byłaby pracochłonna i czasochłonna oraz wymagająca znacznego zaangażowania sił i środków. Wnioskodawca domaga się przekazania informacji publicznych znajdujących się w różnych dokumentach (łącznie około 2500 stron) i wymagających podjęcia przez pracowników organu określonych czynności i działań w celu ich wyodrębnienia i wytworzenia. Wymienione czynności zaangażowałyby środki osobowe (pracownicy) oraz finansowe (nadgodziny) organu inne niż te, które są wykorzystywane w jego bieżącej działalności. W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2024 r. organ wniósł o odrzucenie skargi jako przedwczesnej. Wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] marca 2024 r. została przesłana skarżącemu pocztą elektroniczną. Dopiero w dniu 20 maja 2024 r., a więc już po wniesieniu skargi, organ przesłał skarżącemu oryginał decyzji za pośrednictwem Poczty Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku spółki M. o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, Sąd stwierdza, że wniosek ten nie jest zasadny. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2391/23, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia, decyduje się na podjęcie procesowych czynności zmierzających do zaskarżenia decyzji, to należy dopuścić możliwość uznania konkretnej czynności procesowej za skuteczną. Przepisy o doręczeniach, jak wszystkie przepisy procesowe, mają funkcję wtórną, usługową wobec prawa materialnego. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego i zagwarantowanie tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego. Terminy do wniesienia środka odwoławczego mają na celu dyscyplinowanie strony i zapewnienie stabilizacji stosunków prawnych. Podkreślić należy, że termin liczony od daty doręczenia jest terminem maksymalnym, w którym strona może dokonać czynności procesowej. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona decyzja została wydana i weszła do obrotu prawnego. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której przedmiotem skargi uczyniona została decyzja, której jeszcze organ nie wydał. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyżej postanowieniu z dnia 20 grudnia 2023 r., a stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, skoro zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego, to ewentualne wniesienie skargi nawet przed formalnym, prawnie skutecznym odebraniem decyzji przez skarżącego, nie może być uznane za niedopuszczalne z powodu przedwczesności skargi. Przepis art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Ustawa nie wypowiada się jednak co do skuteczności czynności podjętych z wyprzedzeniem terminu. W polskim prawie procesowym za nieskuteczne uznaje się wniesienie środka odwoławczego lub innego pisma procesowego, co do którego ustawa wprowadza prekluzyjny termin procesowy, jeśli zostało ono wniesione zbyt późno, a nie zbyt wcześnie (vide np. uchwała SN z 3 grudnia 2003 r., III CZP 90/03, i inne, przywołane tam orzeczenia SN). Ustawodawca w art. 58 § 1 p.p.s.a. określił wyraźnie, że jeżeli chodzi o termin wniesienia skargi, to tylko w sytuacji wniesienia jej z uchybieniem terminu podlega ona odrzuceniu. Nie zawarł przesłanki, z której wynika, że odrzuceniu podlega skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy jedynie skutków uchybienia terminu. Z tych przyczyn Sąd uznał, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było spóźnione w świetle art. 53 § 1 p.p.s.a., a jej wniesienie przed formalnym doręczeniem decyzji skarżącemu nie było niedopuszczalne jako przedwczesne. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. informacja stanowi informację publiczną. Tej okoliczności organ nie kwestionuje i tę ocenę organu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Przyczyną wydania przez M. Sp. z o.o. decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. informacji publicznej było stwierdzenie, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ powinien wydać rozstrzygnięcie po wnikliwej analizie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno wyjaśniać motywy, którymi kierował się organ i przyczyny, dla których uznał istotne dla sprawy okoliczności udowodnione. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w istocie nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, że w odniesieniu do wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. będzie miał zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. M. powołało wprawdzie liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny dotyczące informacji publicznej przetworzonej, jednak w żaden sposób nie odniosło tych uwag o charakterze ogólnym do realiów rozpoznawanej sprawy, tj. do treści i ilości dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący. M., w szczególności nie wykazało, że przedmiotem wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. była tak duża liczba dokumentów, których przygotowanie wymagałoby znacznego nakładu pracy i środków finansowych, że w tej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, pomimo że składa się ona z szeregu informacji prostych. Organ podjął próbę wyjaśnienia motywów swojego rozstrzygnięcia dopiero w odpowiedzi na skargę, ale należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny dokonuje kontroli prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji w pismach procesowych kierowanych do Sądu. Ponadto, organ w dalszym ciągu nie wykazał, skąd wywodzi, że zebranie wnioskowanych dokumentów wymagać będzie tak znacznego nakładu środków, w szczególności biorąc pod uwagę, że wniosek jest ograniczony do trzech umów i do konkretnych załączników do tych umów. W ocenie Sądu, zebranie żądanych dokumentów nie wymaga – wbrew stanowisku organu - szczególnej analizy intelektualnej treści 2500 stron dokumentów (jak zdaje się twierdzić organ). Wnioskodawca nie żądał dokonywanie przez organ jakiekolwiek selekcji dokumentacji związanej z wymienionymi we wniosku umowami lub oceny tych dokumentów pod względem spełnienia jakiegoś konkretnego kryterium. Trudno przyjąć, by udostępnienie np. aneksu nr [...] do umowy z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] wymagało od organu dokonania takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Jeśli natomiast taka sytuacja faktycznie wystąpiła w niniejszej sprawie, organ powinien wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego jednak w tej sprawie nie uczynił. Z tych przyczyn Sąd uznał za zasadne postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż w ocenie Sądu organ sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, a także weźmie pod uwagę, że jak wynika z treści wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. skarżący wniósł o udostępnienie mu trzech protokołów konieczności dla trzech precyzyjnie wskazanych umów, których stroną jest W., w imieniu i na rzecz którego działa M. Sp. z o.o. (pkt i wniosku), o udzielenie informacji czy zostały zawarte aneksy do dwóch z tych umów, a jeśli odpowiedź jest twierdząca o ich udostępnienie (pkt ii wniosku) oraz o udostępnienie kopii pisma skierowanego do W. (pkt iii wniosku). Jedynie w przypadku, gdyby udostępnienie wszystkich wymienionych wyżej informacji nie było możliwe, skarżący wniósł o udostępnienie informacji dotyczących wysokości jakiegokolwiek wynagrodzenia lub wysokości zwrotu kosztów ustalonych na rzecz wykonawcy od zamawiającego na podstawie tych dokumentów. Wniosek dotyczył zatem w istocie precyzyjnie wskazanych dokumentów (aneksów do trzech umów oraz związanych z tymi umowami protokołów konieczności) oraz jednego pisma skierowanego do organu. W tym kontekście organ będzie zobowiązany do ustalenia, czy tak określona informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w świetle zaprezentowanych przez organ w zaskarżonej decyzji poglądów doktryny i orzecznictwa, z których wynika, że zbiór informacji prostych może być uznany za informację publiczną przetworzoną jedynie wówczas gdy powstaje wskutek zebrania i zestawienia informacji pod względem wskazywanego przez wnioskodawcę kryterium lub z uwagi na szeroki zakres żądanej informacji skutkujący koniecznością zaangażowania przez organ nakładów czasu i pracy. Swoje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie organ będzie zobowiązany wyczerpująco uzasadnić, w szczególności z uwzględnieniem wyżej wskazanego zakresu żądanej przez skarżącego informacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.