II SA/Wa 592/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Joanna Kube, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2003 r.; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego J. K. kwotę 98 zł (dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 9 sierpnia 2002r. J. K. zwrócił się z wnioskiem do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty inwalidzkiej w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.). Po podjęciu czynności zmierzających do rozpoznania powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2002r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że J. K. złożył do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. odmawiającej mu prawa do renty ustawowej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, i w związku z tym do czasu zakończenia sądowego postępowania odwoławczego i uprawomocnienia się wyroku, kwestia przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie może zostać rozstrzygnięta. Pismem z dnia 27 sierpnia 2003r. skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podjęcie zawieszonego postępowania, albowiem wyrokiem z dnia [...] czerwca 2003r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. oddalił jego odwołanie, co zakończyło postępowanie sądowe w sprawie przyznania renty ustawowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2003r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie i jednocześnie odmówił J. K. przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2002r. skarżący został uznany za częściowo niezdolnego do pracy, a zatem nie spełnia warunku całkowitej niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Niespełnienie chociażby jednego warunku z tego przepisu skutkuje odmową przyznania świadczenia w trybie wyjątkowym. W dniu 10 listopada 2003r. J. K. sformułował do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc fakt, iż decyzja została oparta jedynie o orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, kiedy w sprawie istnieje inna opinia, w szczególności orzeczenie lekarza - biegłego sądowego z dnia [...] kwietnia 2003r., w którym stwierdzono jego całkowitą niezdolność do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] lutego 2004r. wydał decyzję, mocą której utrzymał swoje rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podkreślił w uzasadnieniu niespełnienie wymogu całkowitej niezdolności do pracy jako jednej z przesłanek koniecznych do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Powołał się w tym względzie na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2004r., mocą którego stwierdzono wobec skarżącego częściową niezdolność do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem rygorów procedury administracyjnej oraz z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności art. 14 ust. 4 i 5 oraz art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego na podstawy faktyczne i prawne, jakie zawarł w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2002r. zawieszono postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Okręgowym - Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. w sprawie odwołania od decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu renty ustawowej z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 123 § 1 Kpa. w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są postanowieniami, o których mówi ten przepis. Wynika to w szczególności z art. 123 § 2 Kpa., który ten typ rozstrzygnięcia wiąże z poszczególnymi kwestiami wynikającymi w toku postępowania. Z całą pewnością rozstrzygnięcia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego są rozstrzygnięciami dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego. Właśnie bowiem w toku postępowania administracyjnego z różnych powodów powstaje konieczność (potrzeba) wydania przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania; nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty, lecz jest aktem procesowym, który wpływa na bieg postępowania administracyjnego. Rozważania powyższe prowadzą do określonych konkluzji, zwłaszcza gdy chodzi o zaskarżalność postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. Artykuł 101 § 3 Kpa. stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Z przepisu tego nie wynika, by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to w cytowanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 Kpa. Pomimo informacji o zakończeniu postępowania sądowego wyrokiem z dnia [...] czerwca 2003 r. sygn. akt [...] Prezes ZUS nie wydał odrębnego postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Organ dokonał podjęcia zawieszonego postępowania dopiero w decyzji z dnia [...] października 2003r., mocą której rozstrzygnął kwestię merytoryczną będącą jego przedmiotem. Podjęcie zawieszonego postępowania w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, stanowi przejaw niedopuszczalnej praktyki na gruncie obowiązującego prawa. Wpierw organ w formie postanowienia podejmuje zawieszone postępowanie, a następnie - wydając decyzję - załatwia sprawę co do jej istoty. Zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 Kpa., jest obligatoryjne (organ zawiesza postępowanie), przy czym kwestia zasadności zawieszenia postępowania (wystąpienie przyczyn zawieszenia) mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu instancyjnym. Podjęcie postępowania w tych wypadkach następuje wówczas, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 Kpa.). Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zwłaszcza pod kątem ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000r. sygn. akt OPS 4/00; ONSA 2000/4/137). Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2003r. została wydana z pozbawieniem strony możliwości złożenia środka zaskarżenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a zatem z rażącym naruszeniem prawa (art. 97 § 2 Kpa. i 101 § 3 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Organ wydając w dniu [...] lutego 2004r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2003r. także rażąco naruszył prawo (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 102 Kpa. w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych. Może podejmować jedynie czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia - art. 100 § 1 i § 3 Kpa.. W konkluzji stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Wobec treści rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 w/w ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Wobec faktu, iż sprawa niniejsza korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, a ponadto w sprawie nie został ustanowiony pełnomocnik będący adwokatem lub radcą prawnym, nie było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Sąd uwzględnił jedynie wniosek o zwrot kosztów przejazdu strony, będących równowartością ceny biletów kolejowych w wysokości 98 zł (art. 205 § 1 w związku z art. 200 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).