II SA/Wa 592/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zw. dalej "SKO", decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 2 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 590 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], odmawiającą D. G. udzielenia informacji publicznej "wobec których nieruchomości w dzielnicy [...] postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii roszczeń obecnie się toczy." W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja I instancji "powiela lakoniczne uzasadnienie już uchylonej decyzji organu I instancji z dnia [...].05.2023 r." Niezależnie od tego SKO potwierdziło ustalenia organu I instancji, że nie dysponuje gotową informacją w żądanym zakresie. Ustalenie danych do jej udzielenia wymaga kwerendy akt sprawy i ich weryfikacji celem ustalenia ich przedmiotu. Konieczna zatem będzie delegacja dodatkowych pracowników do realizacji tego wniosku. Dlatego żądaną informację publiczną uznano za informację przetworzoną. Z tych względów konieczne było wykazanie przez skarżącego, w jakim zakresie informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę o wskazanie interesu publicznego. Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. powołał okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają istnienie interesu publicznego w udzielnie żądanej informacji publicznej. Jednak organ uznał je za niewystarczające konkludując, że jako szczególnie istotnego dla interesu publicznego nie można uznać chęci prowadzenia quasi kontroli nad organami administracji. Udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych, w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Natomiast wskazanie oznaczenia nieruchomości co do których toczą się postępowania wyjaśniające dotyczące kwestii roszczeń trudno zakwalifikować jako prostą informację. Dodatkowo z treści wniosku oraz odwołania – zdaniem organu - nie wynikało jak przekazanie żądanej informacji skarżącemu potencjalnie wpłynie na "polepszenie" działalności miasta. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2024 r. wniósł D. G. Zaskarżonej decyzji w całości zarzucił naruszenie: - art. 107 §1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu wydanej decyzji; - art. 8 ust. 2 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ustanawia zasadę uprawnionych oczekiwań i zakazuje odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu przeciwnego rozstrzygnięcia, pomimo dostrzeżenia tożsamych błędów, co w decyzjach poprzednio uchylonych, a także przepisów prawa materialnego; - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji; - art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji; - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, ograniczenie debaty publicznej i możliwości społecznej kontroli organu; - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepis ten ustanawia instytucję informacji przetworzonej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że udostępnienie informacji przetworzonej następuje w sytuacji istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, poprzez jego niezastosowanie, polegające błędnym uznaniu, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny przemawiający za koniecznością udostępnienia informacji, Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę SKO, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.". Zasada ochrony zaufania jest wywodzona z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. szerzej Z. Kmieciak, Ochrona zaufania w prawie administracyjnym. Ustalenia teoretyczne i doświadczenia praktyki, Samorząd Terytorialny 1997, nr 11, s. 32-33). Stanowi współcześnie jeden z podstawowych standardów funkcjonowania dobrej administracji (w tym ujęciu, w kontekście rozpoznawaj sprawy zob. w szczególności art. 10 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji) oraz należy do katalogu ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W świetle art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Zasada demokratycznego państwa prawnego obejmuje też pewność prawa, odnoszącą się nie tylko do stanowienia, ale i do stosowania prawa. Pewność stosowania prawa, wyrażająca się w jednolitości rozstrzygnięć, tj. w wydawaniu analogicznych rozstrzygnięć w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, zwłaszcza w odniesieniu do tego samego podmiotu, jest ściśle powiązana z ochroną zaufania (zob. szerzej J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016, s. 237-238; J. Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy filozofii prawa, Lublin 2013, s. 379-384). Nie budzi zaufania jednostki działanie organu, który bez uzasadnionych przyczyn wydaje całkowicie odmienne rozstrzygnięcie w analogicznej pod względem faktycznym i prawnym sprawie, zwłaszcza dotyczącej tego samego podmiotu. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne podkreślały, że zmienność poglądów prawnych wyrażanych w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego podważa zaufanie jednostki do organów państwa, wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Zmienność poglądów wyrażanych w odniesieniu do tego samego adresata w decyzjach organów administracji publicznej wydanych w takich samych stanach faktycznych i w analogicznym stanie prawnym, bez racjonalnego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt III SA 1181/00; wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19; wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2429/18; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2501/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 226/21 wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 167/21). Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że SKO dwukrotnie uchylało decyzję Prezydenta [...] wskazując, że uzasadnienie wydawanych przez niego decyzji nie spełnia minimalnych standardów wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania administracyjnego. Rozpatrując trzecie odwołanie SKO także wskazało, że "uzasadnienie zaskarżonej decyzji powiela lakoniczne uzasadnienie już uchylonej decyzji organu I instancji z dnia [...].05.2023r.". Mimo to odstąpił od dotychczasowych rozstrzygnięć i zdecydował o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju postępowanie SKO jest niezrozumiałe. Organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w sposób przewidywalny i konsekwentny. Niedopuszczalna i godząca w zaufanie obywatela do administracji jest sytuacja w której organ dostrzegając wady w uzasadnieniu decyzji raz decyduje o konieczności jej uchylenia, a następnym razem, bez szczegółowego wyjaśnienia powodów takiego działania, decyduje o utrzymaniu decyzji w mocy. W ocenie Sądu takiej rozbieżnej oceny nie da się pogodzić z zasadą ochrony zaufania, jak również z zasadą przekonywania, obligującą organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Odnosząc się zaś do materialnej podstawy decyzji należy wskazać, że stanowią ją przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Nie jest kwestionowane w sprawie, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych oraz, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. dotyczą informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Spór dotyczy natomiast tego, czy uzasadnione było potraktowanie przez Prezydenta informacji objętych wnioskiem za informacje przetworzone i wezwanie skarżącego do wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji, a następnie odmówienie dostępu do tych informacji, z uwagi na niewykazanie tego interesu przez skarżącego. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby realizującej prawo do informacji publicznej nie jest dopuszczalne żądanie wykazania interesu prawnego. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia - w takim przypadku prawo do informacji publicznej wyczerpuje się w uprawnieniu żądania informacji jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.. Niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jest w takiej sytuacji przesłanką wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 3/11). Należy podkreślić, że wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja odmowna powinna zawierać uzasadnienie, spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., co wynika wprost z odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję odmowną, powinien więc w sposób jasny, wszechstronny i umożliwiający kontrolę, przedstawić powody takiego rozstrzygnięcia, odnosząc je do zastosowanej podstawy prawnej i określonych w niej przesłanek. Zasadnie zarzuca skarżący, że obydwie decyzje nie spełniają tego wymogu. Decyzja odmowna została wydana na podstawie powołanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc jej uzasadnienie powinno wyjaśniać, dlaczego organ zakwalifikował żądane informacje jako informacje przetworzone, a tego elementu uzasadnienia żadna z decyzji nie zawiera. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację przetworzoną" rozumie się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. np. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Informacja publiczna przetworzona może być zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15), jak też może obejmować dane publiczne, które pozostają w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, lecz wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12). Powszechnie przy tym podzielany jest pogląd, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, czy tzw. anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku takich czynności nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Z przetworzeniem informacji nie można też zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach, informacji określonych we wniosku. W świetle powyższego, jakkolwiek udostępnienie żądanej informacji może wiązać się z wyodrębnieniem informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, jednakże nie w każdym wypadku będzie wiązało się z szczególnym nakładem pracy i czasochłonnymi działaniami organizacyjnym, które przesądzałyby o spełnieniu przesłanki związanej z przetworzeniem informacji. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez organy kwalifikacja informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie została należycie uzasadniona, a więc rozstrzygnięcie o odmowie ich udostępnienia jest co najmniej przedwczesne. Skarżący domagał się udzielenia informacji "wobec których nieruchomości w dzielnicy [...] postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii roszczeń obecnie się toczy.". Kluczowe jest spostrzeżenie, że wniosek skarżącego ogranicza się do wskazania nieruchomości wobec których postępowanie jest w toku. Tym samy nie sposób zrozumieć argumentacji organu I instancji, że informację tę miałby wydobywać z dokumentacji znajdującej się w "różnych archiwach". Co więcej, organ źródła przetworzenia informacji upatruje w tym, że realizacja wniosku "wymaga kwerendy posiadanych akt sprawy i ich weryfikacji celem ustalenia ich przedmiotu". W istocie każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia czynności przygotowawczych zmierzających do rozpatrzenia wniosku, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności polega np. przejrzeniu posiadanych przez organ zasobów, w tym dokumentów, rejestrów, ksiąg i odszukania tych dokumentów, dokonania ich selekcji, analizy treści, czy też anonimizacji. Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Zasadniczo również nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony. W świetle powyższego, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, kwalifikując objęte żądaniem informacje jako informacje wymagające przetworzenia, musi wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej, że ze względu na obszerność żądania, jego szczegółowość, konieczność wyszukania i przeanalizowania dużej ilości dokumentów, dokonania zestawień, porównań, segregowanie informacji, wiązałoby się z zaangażowaniem wykraczającym poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji i możliwości organizacyjnych podmiotu zobowiązanego. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się bowiem w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu nie będą skoncentrowane na ich podstawowej i zasadniczej działalności, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. W obydwu decyzjach organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, czy znaczący jest zakres żądanych informacji, ograniczając się w tym zakresie do lakonicznego i niepoddającego się ocenie stwierdzenia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W konsekwencji zakwalifikowanie objętych wnioskiem informacji jako informacji przetworzonej było nieuzasadnione. Co najmniej przedwczesne było więc wzywanie skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji wadliwe było wydanie decyzji odmownej z powodu niewykazania takiego interesu. Powyższe uchybienia świadczą o wydaniu rozstrzygnięć z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., co zasadnie zarzucił skarżący. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 p.p.s.a., zachodziła konieczność uchylenia obydwu decyzji o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku i rozstrzygną sprawę po ustaleniu i wyjaśnieniu charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej, od czego uzależnią ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.