II SA/Wa 593/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G.O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej oddala skargę. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania G. O. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 i 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia, ustalając datę zwolnienia na dzień [...] lutego 2016 r. oraz datę przeniesienia na dzień [...] marca 2016 r., a w pozostałej części utrzymał go w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było konsekwencją potrzeb służby Komendy Powiatowej Policji w [...], która posiadała wskaźnik wakatów w wymiarze 4% i miało przyczynić się do poprawy realizacji zadań nałożonych na tą jednostkę organizacyjną. Stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględniając zarówno interes społeczny tożsamy z interesem służby, jak i słuszny interes strony, zaznaczył, że policjant posiada takie kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Powiatową Policji w [...]. Podkreślił, że G. O. zaskarżonym rozkazem personalnym został jedynie zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i dopiero przełożony tej jednostki organizacyjnej będzie mógł dokonać mianowania funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe. Odnosząc się do argumentów strony podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że nawet jeśli przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z pewnymi niedogodnościami to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Podał, że w związku z przeniesieniem policjanta będzie przysługiwał mu zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, a także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego zarzut policjanta dotyczący braku powiadomienia o prowadzonym postępowaniu przed wydaniem rozstrzygnięcia także nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wskazał na treść art. 130 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym niezbędne było uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części daty dotyczącej zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i ustalenia nowego terminu przeniesienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. O. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. oraz rozkazu personalnego organu I instancji, zarzucając rażące naruszenie: • przepisów prawa materialnego, tj. art. 37, art. 36, art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez całkowite pominięcie słusznego interesu funkcjonariusza, • przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie zasady praworządności, niezapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu na żadnym etapie i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, a także braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz należytego uzasadnienia decyzji. Wnoszący skargę wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wynikiem dowolnego ustalenia okoliczności sprawy. W jego ocenie organ odwoławczy skupił się wyłącznie na wykazaniu istoty stosunku służbowego oraz prawa przełożonego do jednostronnego kształtowania sytuacji służbowej policjanta. Nie poddano natomiast analizie okoliczności związanych z odległością pomiędzy miejscem zamieszkaniem, a jednostką w [...], tj. czasem niezbędnym na dojazd i powrót do domu oraz nienormowany czas służby wyznaczony doraźnymi potrzebami, nie uwzględniając czasu koniecznego na odpoczynek. Skarżący, przedstawiając możliwości dojazdu środkami komunikacji publicznej do nowego miejsca pełnienia służby stwierdził, że ubieganie się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy zwrot kosztów dojazdu nie są elementami, które spowodują, iż utworzone zostaną nowe połączenia, które umożliwią mu przybycie do jednostki w rozsądnym czasie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r., jak też rozstrzygnięcie organu I instancji - rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o zwolnieniu G. O. z zajmowanego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesieniu z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] zostały wydane zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy o Policji, winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować. Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym, czy też wyższym stanowisku. Stosownie do treści art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Policji, przekształcenie stosunku służbowego policjanta w drodze przeniesienia służbowego następuje w formie decyzji (rozkazu personalnego), od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. Analiza przepisów tej ustawy regulujących powyższe kwestie, prowadzi do wniosku, że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Są to przesłanki kompetencyjne wskazujące, który przełożony jest właściwy do podjęcia takiego rozkazu personalnego. Uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę określa art. 36 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Jedyne ograniczenie w zakresie przeniesienia policjanta bez jego zgody na inne stanowisko służbowe zawiera przepis art. 38 ust. 1 i 2 tej ustawy, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie. Z treści powyższych przepisów wynika, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii jego przełożonego. Jeżeli zatem skarżący zajmował stanowisko [...] Sekcji [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], to właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie jego zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej był Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Podkreślić należy, że z chwilą przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] przełożonym właściwym do mianowania go na stanowisko służbowe stał się nowy przełożony w osobie Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w granicach swoich kompetencji, nakreślonych brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, uprawniony był do podjęcia rozstrzygnięcia jedynie co do zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Natomiast komendantem właściwym do mianowania G. O. na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowej Policji w [...] jest komendant tej jednostki. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego może zostać zatem przeprowadzona dopiero w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] o mianowaniu na stanowisko służbowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością. W ocenie Sądu, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę mianowania skarżącego na nowe stanowisko służbowe. Uzasadniając zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, powołano się na potrzebę wzmocnienia stanu osobowego Komendy Powiatowej Policji w [...] (obecnie 4% wakatów) o doświadczonego funkcjonariusza Policji do wykonywania zadań w tej jednostce organizacyjnej i w efekcie umożliwić realizację działań w zakresie utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego na [...]. Nie można zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych skarżącego, że jego przeniesienie wywołane zostało potrzebami służby determinowanej realizacją ustawowych zadań Policji. Prawidłowość funkcjonowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. W takich warunkach nie do przyjęcia jest stanowisko, że funkcjonariusz Policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne, czy też wyższe stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby. Odnośnie zaś wskazywanej przez skarżącego uciążliwości wywołanej dojazdem do nowego miejsca służby (czasem i kosztami dojazdu) to należy zwrócić uwagę, że przepisy pragmatyki służbowej przewidują możliwość rekompensowania policjantom pełniącym służbę poza miejscem zamieszkania niedogodności z tym związanych, poprzez zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, a także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 37 ustawy o Policji nie może odnieść skutku, ponieważ organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia słusznie wskazał, że zwolnienie policjanta z pełnienia powierzonych obowiązków służbowych nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem to zagadnienie nie może być rozpatrywane w ramach tego postępowania. Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem organy Policji prawidłowo ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to należy wskazać, że analiza sprawy nie wykazała, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak zawiadomienia funkcjonariusza o wszczęciu postępowania i wezwaniu go do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego nie miało istotnego wpływu na jego końcowy wynik. W wyroku z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (publik. ONSA i WSA 2006/6/157) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł akceptowaną przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie tezę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego zaś skarżący nie wykazał. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że funkcjonariusz, podejmując decyzję o dobrowolnym zgłoszeniu się do służby w Policji musi być przygotowany na podporządkowanie się szczególnej dyscyplinie służby oraz na związane z tym konsekwencje, które mogą oddziaływać na sferę jego życia prywatnego. Przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań służbowych przez Komendę Powiatową Policji w [...] zaistniała potrzeba wzmocnienia stanu kadrowego tej jednostki, przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes służby, w tym wypadku tożsamy z interesem społecznym. Sąd nie dopatrując się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku.