II SA/Wa 594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Krajowego Rzecznika [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 17 i 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198), odmówił Z. M. udzielenia informacji publicznej, w szczególności poprzez udostępnienie odpisów z akt postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej w sprawie odpowiedzialności zawodowej A. M. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Z. M. zwrócił się do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści decyzji Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej z dnia [...] września 2009 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] OIIB z dnia [...] czerwca 2009 r., w sprawie umorzenia postępowania wyjaśniającego w trybie odpowiedzialności zawodowej A. M. Przedmiotowy wniosek został oparty na art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a", art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przedmiotowy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na fakt, iż żądane informacje wykraczają poza zakres "informacji publicznej" oraz "obowiązek udostępniania danych przez samorządy zawodowe", w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa dotyczy bowiem podmiotów publicznych, w tym władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Samorząd Zawodowy Inżynierów Budownictwa jest podmiotem działającym na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i zgodnie z art. 8 ustawy do jego zadań należy: 1) sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb, 2) reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, 3) ustalanie zasad etyki zawodowej i nadzór nad jej przestrzeganiem, 4) nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych w specjalnościach, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1-5 ustawy – Prawo budowlane, zwanych dalej "uprawnieniami budowlanymi", uznawanie kwalifikacji zawodowych oraz nadawanie i pozbawianie tytułu rzeczoznawcy budowlanego, 5) przeprowadzanie egzaminów oraz potwierdzanie kwalifikacji osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3-5, 6) współdziałanie z organami administracji rządowej i organami samorządu terytorialnego oraz z innymi samorządami zawodowymi i stowarzyszeniami zawodowymi, 7) opiniowanie minimalnych wymagań programowych w zakresie kształcenia zawodowego architektów, inżynierów budownictwa lub urbanistów oraz wnioskowanie w tych sprawach, 8) współdziałanie w doskonaleniu kwalifikacji zawodowych architektów, inżynierów budownictwa lub urbanistów, 9) zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą samorządu zawodowego, 10) prowadzenie postępowań w zakresie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej członków samorządów zawodowych, 11) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących architektury, budownictwa lub zagospodarowania przestrzennego, 12) organizowanie i prowadzenie instytucji samopomocowych oraz innych form pomocy materialnej członkom samorządów zawodowych, 13) prowadzenie list członków samorządów zawodowych, 14) realizacja zadań statutowych. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje pewne podmioty do udostępniania informacji publicznych w przewidzianym ustawą trybie, ale tylko w zakresie, w jakim realizują zadania publiczne, a zatem zadania należące do władzy publicznej. W związku z powyższym obowiązek udzielenia informacji w trybie ustawy obowiązuje jedynie w zakresie, w jakim samorząd zawodowy realizuje zadania publiczne – władzy publicznej. Tymi zadaniami są jedynie nadawanie i pozbawianie uprawnień, przeprowadzanie egzaminów oraz potwierdzanie kwalifikacji. W pozostałym zakresie samorząd realizuje swoje zadania ustawowe i wewnętrzne i w stosunku do tych zadań nie istnieje obowiązek udostępniania informacji publicznej. Postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej należy do wewnętrznej sprawy samorządów i nie leży w kompetencji władz publicznych, w związku z powyższym dostęp do akt postępowania mają jedynie osoby, którym poszczególne właściwe ustawy przyznają takie uprawnienia. W postępowaniu w trybie odpowiedzialności dyscyplinarnej jest to zarówno członek samorządu, którego dotyczy postępowanie, jak również pokrzywdzony. W postępowaniu w trybie odpowiedzialności zawodowej jest to strona postępowania, którą jest jedynie członek samorządu, którego dotyczy postępowanie. Te podmioty mają prawo dostępu do akt postępowania i pobierania z nich odpisów. Nie ma możliwości, aby osoby postronne miały prawo wglądu do akt, bądź co bądź poufnych, bowiem kształtujących negatywne obowiązki prawne osób, co do których dotyczy postępowanie. Osobą, której dobro jest chronione poprzez wydanie niniejszej decyzji jest A. M. Odnosząc się do podstawy wniosku o udzielenie informacji publicznej opartej na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazano, iż na tej podstawie można żądać udostępnienia informacji o działalności samorządu w takim zakresie, w jakim wykonuje samorząd zadania władzy publicznej, gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Oznacza to, iż jedyną informacją jakiej może żądać obywatel od samorządu zawodowego inżynierów budownictwa na podstawie Konstytucji jest informacja o działalności samorządu w zakresie jedynie nadawania i pozbawiania uprawnień, przeprowadzania egzaminów oraz potwierdzania kwalifikacji, itd. W pozostałym zakresie samorząd nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa oraz nie gospodaruje mieniem komunalnym. Po rozpatrzeniu wniosku Z. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Od wydanej decyzji Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 835/10 uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania. Ponownie rozpoznając wniosek Z. M., Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powtórzono podaną już argumentację i wskazano, iż żądanie wnioskodawcy wykracza poza zakres informacji publicznej oraz obowiązek udostępnienia danych przez samorządy zawodowe w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy bowiem informacji w zakresie odpowiedzialności członka samorządu zawodowego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej jest sprawą indywidualną, nie zaś publiczną, wobec czego nie ma możliwości udostępnienia treści rozstrzygnięcia osobom niebędącym stronami postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. M. wniósł o uchylenie powyższej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż Rzecznik nie dokonał oceny, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej oraz nie rozpatrzył jej pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB wniósł o jej oddalenie i zarządzenie kosztów postępowania oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak już wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 835/10 uchylającym decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej PIIB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. Określa ona sposób udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas podmiot zobowiązany powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji publicznej. Jeżeli więc Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej uznał, iż żądane przez Z. M. informacje wykraczają poza zakres informacji publicznej (tak bowiem przyjął, odmawiając udostępnienia informacji), to brak było podstaw do wydania decyzji. Kwestionowana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, jest decyzją wewnętrznie sprzeczną. Nie można bowiem odmówić, a tym samym wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, jeżeli podmiot uważa, że zawarte we wniosku żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano m.in., iż żądanie wnioskodawcy dotyczy dostępu do akt prowadzonego przez organy samorządu zawodowego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej członka izby. Ponieważ skarżący nie posiada jednakże statusu strony tego postępowania, nie ma więc możliwości otrzymania z akt wydanych decyzji. Powołano się przy tym na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Analizując powyższe, nie można nie dostrzec, iż w sprawie organ łączy te dwa tryby dostępu i z ustawy o dostępie do informacji publicznej i k.p.a. Takie działanie nie jest uprawnione. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej stosowanie jest wyłączone, jeżeli wnioskodawca ma dostęp do informacji publicznej na podstawie innych ustaw. W sprawie Rzecznik podnosi, że wniosek Z. M. dotyczy aktu administracyjnego wydanego w trybie odpowiedzialności zawodowej członka samorządu zawodowego, a zatem nie może być udostępniony osobie, która nie jest stroną tego postępowania. Tymczasem pismem z dnia 16 września 2009 r., którego kserokopia znajduje się w aktach sprawy, Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej PIIB informuje Z. M., iż decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nieważność pisma – decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] OIIB z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania wyjaśniającego w trybie odpowiedzialności zawodowej A. M. oraz że Okręgowy Rzecznik został zobowiązany do zweryfikowania swojej decyzji. Brak materiałów z tego postępowania nie pozwala ocenić w jakim trybie było ono prowadzone: odpowiedzialności dyscyplinarnej, odpowiedzialności zawodowej, czy też odpowiedzialności porządkowej określonych w art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5, poz. 42 ze zm.). Stosownie do art. 46 ustawy postępowanie dyscyplinarne obejmuje m.in. postępowanie wyjaśniające i stroną tego postępowania jest pokrzywdzony (art. 48). Brak w aktach materiałów prowadzonego postępowania nie pozwala na ustalenie jaki był udział wnioskodawcy w tym postępowaniu. Wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ administracji publicznej, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach sprawy, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów. Już tylko te uchybienia powodują konieczność uchylenia obu wydanych decyzji. W sprawie nie wyjaśniono bowiem kwestii, która ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy sprawa powinna być w ogóle rozpoznawana w trybie dostępu do informacji publicznej. Gdyby bowiem okazało się, że skarżący ma dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego wydane decyzje należy uznać za, co najmniej, przedwczesne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.