II SA/Wa 594/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Ewa Kwiecińska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego Instytutu [...] w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji – oddala skargę – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej – Społecznej Szkole Muzycznej II stopnia w [...]., której organem prowadzącym jest Polski Instytut Muzyczny w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej Społecznej Szkole Muzycznej II stopnia w [...]. Organ stwierdził, że skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] do organu prowadzącego Szkołę nastąpiło w dniu [...] listopada 2015 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji strona mogła złożyć do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez radcę prawnego J.J., pełnomocnika Polskiego Instytutu Muzycznego w [...]. będącego organem prowadzącym Społecznej Szkoły Muzycznej II stopnia w [...]., wpłynął do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] stycznia 2016 r. W związku z powyższym decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] z dniem [...] listopada 2015 r. stała się ostateczna. Polski Instytutu Muzyczny w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: ‒ art. 134 ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że skarżący wniósł odwołanie, uchybiając terminowi do jego wniesienia; ‒ art. 40 § 2 oraz art 32 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, w sytuacji gdy decyzja została doręczona stronie, z pominięciem pełnomocnika procesowego; ‒ art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w bezpodstawnym ustaleniu stanu faktycznego, co przejawiło się w ocenie, że w przedmiotowym postępowaniu zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia; ‒ art. 107 § 3 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w konsekwencji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia postanowienia, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, przez niewskazanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, które przemawiają za ustaleniem stanu faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści uzasadnienia skargi skarżący zaznaczył, że w dniu [...] grudnia 2015 r. przedstawiciel Centrum Edukacji Artystycznej doręczył osobiście decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] dyrektorowi Szkoły C.M. Wcześniej, pomimo zapewnień ze strony Centrum, Szkole nie doręczano żadnej decyzji dotyczącej cofnięcia uprawnień szkoły publicznej. W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] . W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że przedmiotowa decyzja została skarżącemu doręczona w dniu [...] listopada 2015 r. Skarżący nie zgadza się z powyższym stanowiskiem oraz uznaje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów wskazanych w petitum skargi. W przedmiotowym postępowaniu skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który swoje pełnomocnictwo przedłożył przy piśmie datowanym na dzień [...] października 2015 r. Pomimo ustanowienia pełnomocnika korespondencja w sprawie doręczana była stronie postępowania, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi. Skarżący zauważa, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Cała korespondencja w sprawie winna być kierowana do ustanowionego pełnomocnika. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] została prawidłowo doręczona stronie skarżącej. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Gdy strona ustanowiła pełnomocnika, przepis art. 40 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. wyłącza doręczanie pism stronie oraz nie daje organom prawa wyboru komu doręczać pisma w toku postępowania administracyjnego. Naruszenie przez organ postępowania administracyjnego art. 40 § 2 k.p.a. ma istotny wpływ na wynik postępowania oraz powoduje naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego, postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ ustalając datę doręczenia decyzji, oparł się na dowodzie doręczenia, z którego wynika, że odbiór pisma potwierdził C.M. w dniu [...] listopada 2015 r. Przy czym numer pisma wskazany na potwierdzeniu nie jest tożsamy z numerem decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., co poddaje w wątpliwość, czy adresat faktycznie potwierdził odbiór decyzji. Nadto jak już wcześniej wskazano, pełnomocnikowi skarżącego, pisma takiego z całą pewnością nie doręczono. Na marginesie skarżący zaznaczył, że również w grudniu 2015 r. powyższa decyzja Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2015 r. nie została doręczona pełnomocnikowi strony tylko dyrektorowi szkoły. Zdaniem skarżącego również uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odzwierciedla w dostateczny sposób ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa, są również zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Zaskarżone postanowienie, w ocenie skarżącego, nie spełnia wymogów stawianych przepisami prawa, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Nie zmienia to jednak faktu, że stanowisko organu jest błędne, a wydane postanowienie bezzasadne. Jednocześnie skarżący podkreślił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez stronę tylko z daleko idącej ostrożności procesowej, bowiem doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma. Skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], którym organ ten na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. w [...] cofającej uprawnienia szkoły publicznej Społecznej Szkole Muzycznej II stopnia w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r., Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 – dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczyć także należy, jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07, LEX nr 497633). Ponadto, z konstrukcji art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony i w tym zakresie została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że strona skarżąca składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy po upływie terminu przewidzianego w ustawie nie zawarła jednocześnie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32), co też organ w przedmiotowej sprawie uczynił. Wbrew zatem odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze, sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postanowieniu uchybienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż kontroli sądu poddane zostało wyłącznie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kontrolowane postanowienie jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie proceduralnym, co oznacza, że nie odnosi się w ogóle do kwestii materialnej, tj. oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zwrócił uwagę, na to, że organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. W sprawie niniejszej Minister dwukrotnie podejmował próbę doręczenia decyzji dnia [...] czerwca 2015 r. stronie, tj. Polskiemu Instytutowi Muzycznemu w [...]., który jest organem prowadzącym Społeczną Szkołę Muzyczną II stopnia w [...]. Po raz pierwszy przesyłkę skierowaną na adres Polskiego Instytutu Muzycznego w [...] nadano listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] czerwca 2015 r. Potwierdza to dowód nadania przesyłki zawarty na karcie [...] akt administracyjnych sprawy. Organ nie otrzymał jednak zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki i dlatego w dniu [...] października złożył reklamację nr [...]. Reklamacja ta została uznana przez Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. za uzasadnioną. Stwierdzono, że w wyniku przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego ustalono, że "reklamowana przesyłka została w dniu [...] czerwca 2016 r. doręczona poprzez wrzut do skrzynki" (k- [...] akt administracyjnych). Organ trafnie uznając, że nie doszło do doręczenia przesyłki zgodnie z wymogami k.p.a., podjął próbę kolejnego doręczenia przesyłki Polskiemu Instytutowi Muzycznemu w [...]. W dniu [...] października 2015 r. na adres Polskiego Instytutu Muzycznego w [...]. ponownie przesłano przedmiotową decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. wraz z pismem przewodnim informującym, że jest to druga próba doręczenia przesyłki. Przesyłka ta została nadana w dniu [...] października 2015 r. Ponieważ organ ponownie nie otrzymał zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, złożona została w dniu [...] grudnia 2015 r. reklamacja dotycząca przesyłki z dnia [...] października 2015 r. W wyniku postępowania reklamacyjnego ustalono, że przesyłka ta została doręczona w dniu [...] listopada 2015 r. Na załączonym duplikacie potwierdzenia odbioru znajduje się podpis C.M. oraz data odbioru przesyłki tj. [...] listopada 2015 r. (k- [...] akt administracyjnych). C.M., który odebrał przesyłkę w dniu [...] listopada 2015 r. jest, jak wynika z załączonego do skargi odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] marca 2016 r., 1 wiceprezesem Zarządu Stowarzyszenia Polski Instytut Muzyczny w [...]. Jest on jednocześnie, jak wynika z ww. odpisu, uprawniony do występowania w imieniu Stowarzyszenia jako osoby prawnej. Doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nastało zatem skutecznie, jak trafnie przyjął organ, w dniu [...] listopada 2015 r. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał zatem w dniu [...] listopada 2015 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany w PUP w [...]. w dniu [...] grudnia 2015 r. został złożony po terminie przewidzianym do jego wniesienia, co musiało skutkować wydaniem zaskarżonego postanowienia. Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 40 § 2 oraz art. 32 k.p.a., polegającego na doręczeniu decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi strona nie ustanowiła w toku postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego swego pełnomocnika procesowego. Pismo z dnia [...] października 2015 r., na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie, zostało skierowane do Centrum Edukacji Artystycznej, a nie do Ministra. Centrum zaś jest odrębną od organu jednostką organizacyjną i nie prowadziło postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień. Postępowanie toczyło się przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w oparciu o przepis art. 88 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Oceny tej nie zmienia fakt prowadzenia przez Centrum Edukacji Artystycznej kontroli dotyczącej zgodności wykorzystania udzielonej dotacji. Z mocy bowiem art. 88 ust. 1 ww. ustawy o systemie oświaty organem uprawnionym do wydawania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej dotyczącej niepublicznej szkoły artystycznej jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.