II SA/Wa 596/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako Minister SWiA, organ II instancji lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy decyzję Szefa Biura Ochrony Rządu (dalej jako Szef BOR lub organ I instancji) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej na wniosek W. L. z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister SWiA wskazał, iż w dniu [...] października 2016 r. W. L. zwrócił się do Szefa BOR z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez cyt.: "niezwłoczne sporządzenie i przesłanie (...) pisma z wyczerpującą informacją, z wyłączeniem zapisów ustawy o Biurze Ochrony Rządu, nt. zakresu obowiązków: Szefa BOR i jego Zastępców, Szefa Zarządu Kadr BOR i Jego Zastępców oraz Wydziału i Zarządu Kadr BOR". Szef BOR decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na niejawny charakter jej treści. W odwołaniu od decyzji Szefa BOR z dnia [...] listopada 2016 r. W. L., powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Minister SWiA nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach powołanego na wstępie rozstrzygnięcia podniósł, iż obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, co oznacza, iż może zostać ograniczone, jeżeli konkretne przepisy rangi ustawowej wprowadzają takie ograniczenie (art. 61 ust 3 Konstytucji RP). Natomiast art. 5. ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Organ odwoławczy podkreślił, iż w odniesieniu do zadań Szefa BOR, precyzują je przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2016 r. poz. 552). Zgodnie zaś z powołaną ustawą, Szef BOR nie posiada statusu organu administracji publicznej. Wprawdzie legitymuje się przymiotami charakterystycznymi dla urzędu centralnego, jednakże ustawodawca nie przyznał Szefowi BOR waloru centralnego urzędu administracji rządowej. Stosownie do obwieszczenia Ministra SWiA z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (M. P. Nr 14, poz. 234), Biuro Ochrony Rządu należy jedynie do jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podobnie jak np. Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, czy Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie. Natomiast żądana przez wnioskodawcę informacja dotycząca zakresu obowiązków Zastępców Szefa BOR, Szefa Zarządu Kadr BOR i jego Zastępców oraz Wydziału Zarządu Kadr BOR została określona zarządzeniem Szefa BOR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zakresu zadań Zastępców Szefa BOR Szefów Pionów, komórek organizacyjnych oraz szefów komórek organizacyjnych Biura Ochrony Rządu, stanowiącym dokument niejawny o klauzuli "zastrzeżone". Oznaczenie odpowiednią klauzulą tajności dokumentu jest wskazówką dla odbiorcy do właściwej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem lub zniszczeniem. W wyroku NSA z dnia z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1393/12 wskazano, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą" (publik. LEX nr 1363604). Organ II instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167), informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. W analizowanym przypadku wnioskodawca wystąpił o udostępnienie ww. informacji w trybie u.d.i.p., w związku z toczącym się postępowaniem procesowym w Sądzie Okręgowym, [...] Wydział Cywilny w W. przeciwko Szefowi BOR, Zarządowi Kadr, na okoliczność mobbingu, dyskryminacji i naruszenia dóbr osobistych. Zatem informacje objęte żądaniem wnioskodawcy nie są niezbędne do wykonywania czynności służbowych na zajmowanym stanowisku. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle postanowień art. 5 ust. 1 u.d.i.p., nie ma podstaw do udzielenia wnioskodawcy informacji w żądanym zakresie. Decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lutego 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1 u.d.i.p., przez niezastosowanie art. 7 – 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania odmowy udostępnienia informacji publicznej i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, udostępnienie wnioskowanej pismem z dnia 20 października 2016 r. informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od MSWiA kosztów postępowania, ewentualnie zmianę zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż posiada on interes prawny w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej i na tę okoliczność przedstawił obszerną argumentację. Powołując się na treść art. 3 ust. 3 u.d.i.p. oraz przywołując art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b., art. 8 ust. 5 i 6 pkt 2 i 3, art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP skarżący stwierdził, iż żądane przez niego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a zajmowane przez te osoby stanowiska i funkcje wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną i prywatną skarżącego. Żądane informacje mają również znaczenia dla oceny funkcjonowania instytucji BOR oraz osób pełniących funkcje publiczne wymienione w przedmiotowym wniosku. Argumentacja Departamentu Bezpieczeństwa oraz Szefa BOR przedstawiona w sprawie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej, niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej i stwarza realne pole do nadużyć. Zachodzi zatem prawdopodobnie okoliczność ukrycia prawdziwych pobudek działania przez organ państwowy i niekorzystnego rozporządzania mieniem zainteresowanego w związku z wypadkiem w pracy podczas "wykonywania czynności w internie służy". Tymczasem ujawnienie niezbędnych informacji w ww. sprawie przyczyni się do podniesienia transparentności życia publicznego, a więc będzie pozytywnie oddziaływało na sferę publicznego funkcjonowania Biura Ochrony Rządu i zwiększy zaufanie do tej instytucji innych funkcjonariuszy BOR lub MSWiA. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze. W nawiązaniu do zawartej w skardze argumentacji skarżący podniósł, iż jest osobą dającą rękojmię zachowania tajemnicy niejawnej o klauzuli "poufne/zastrzeżone", o czym świadczy poświadczenie bezpieczeństwa nr [...] ważne do [...] grudnia 2018 r. (kopię poświadczenia załączono do pisma procesowego). Skoro zatem zarządzenie Szefa BOR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] posiada tylko klauzulę "zastrzeżone", to nie ma jakichkolwiek formalnych przeszkód do zapoznania lub wydania omawianego zarządzenia wnioskodawcy. Skarżący w dalszym ciągu jest funkcjonariuszem zaufania publicznego w związku z pozostawaniem w stanie spoczynku, ponieważ podlega on stanowi moblizacyjnemu w BOR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarżący we wniosku z dnia [...] października 2016 r. domagał się udostępnienia informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie informacji publicznej służy do realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Problematyka określenia kategorii podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Dokonując pewnego uogólnienia stwierdzić należy, że zarysował się pogląd, zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, a racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego" (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 386/12, publik. LEX nr 1246684). Zatem wywody zawarte w skardze zmierzające do wykazania, iż skrzący posiada interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, nie mają w sprawie większego znaczenia. W niniejszej spawie nie ulega wątpliwości, iż zostały spełnione zarówno przesłanki podmiotowe (Szef BOR jest organem władzy publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) jak i przedmiotowe (zakres czynności na poszczególnych stanowiskach obrazuje organizację podmiotu publicznego oraz kompetencje funkcjonariuszy pełniących w nim służbę – art. 6 ust. 2 lit b i c u.d.i.p.) do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten aspekt spawy nie jest sporny. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie dokonał odmowy udostępnienia żądanej informacji, z powołaniem się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a w istocie potrzebę ochrony informacji niejawnej. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wystąpił o udostępnienie zakresu obowiązków Zastępców Szefa BOR, Szefa Zarządu Kadr BOR i jego zastępców oraz Szefa Wydziału i Zarządu Kadr BOR. W tym miejscu należy wskazać, iż kompetencje Szefa BOR określają przepisy ogólnie obowiązujące, co zostało skarżącemu informacyjnie podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy informacje będące w sferze zainteresowania skarżącego zostały ujęte zbiorczo w zarządzeniu Szefa BOR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zakresu zadań Zastępców Szefa BOR Szefów Pionów, komórek organizacyjnych oraz szefów komórek organizacyjnych Biura Ochrony Rządu. Dokument ten został opatrzony klauzulą "zastrzeżone", a zatem w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnej stanowi informację wyłączoną z ogólnej dostępności. Z tej też przyczyny organy orzekające w sprawie, powołując się art. 5 ust. 1 u.d.i.p., będąc zobligowane do ochrony informacji niejawnej, odmówiły jej udostępnienia. W ocenie składu orzekającego, który zapoznał się z treścią przedmiotowego dokumentu, nie ma podstaw aby twierdzić, iż dokumentowi temu nadano klauzulę tajności w sposób nieprawidłowy. Ustawa o ochronie informacji niejawnych jest głównym aktem, który określa zasady i organizację systemu ochrony informacji niejawnej w Polsce, a poprzez art. 4 ust. 2 oraz art. 90 i art. 96 znajduje zastosowanie także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Definiuje ona zakres jej obowiązywania i podmioty, do których ma ona zastosowanie, podstawowe pojęcia oraz reguluje zasady udostępniania informacji niejawnych. W rozdziale drugim – "Klasyfikowanie informacji niejawnych", definiuje poszczególne klauzule tajności oraz określa zasady nadawania, zmiany i znoszenia klauzul tajności. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę ograniczonego dostępu przewidującą, że informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo zleconej pracy. Nikt nie może domagać się udostępniania informacji niejawnej, nawet jeśli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania określonej pracy lub pełnienia służby na określonym stanowisku. Udostępnienie informacji przy braku jednej z wymienionych przesłanek będzie niezgodne z ustawą. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie, zawartym w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/14, nikt nie może domagać się udostępnienia informacji niejawnych, nawet jeśli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje, iż zniesienie lub zmiana klauzuli tajności jest możliwa wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, która nadała klauzulę tajności albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5. Podmiot ten określa, czy zostały spełnione ustawowe warunki do ochrony tych informacji. Nie można zatem pomijać milczeniem konieczności uzyskania ww. zgody i zastosowania tegoż przepisu. Zatem bez formalnego zniesienia klauzuli, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych, przekazanie informacji niejawnych skarżącemu, choćby w dacie wnioskowania posiadał on poświadczenie bezpieczeństwa o odpowiedniej klauzuli dostępności, będzie stanowiło udostępnienie informacji niejawnych podmiotowi nieuprawnionemu, a tym samym będzie stanowiło naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 tej ustawy. Zwrócić należy uwagę, iż w świetle art. 2 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, do zadań tej instytucji należy ochrona wysokich rangą funkcjonariuszy państwowych, delegacji państw obcych przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, polskich przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych oraz przedstawicielstw przy organizacjach międzynarodowych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, obiektów i urządzeń o szczególnym znaczeniu oraz zapewnienie ich funkcjonowania, ochrona obiektów służących Prezydentowi RP oraz określonym ministrom. Szef BOR wykonuje zadania bezpośrednio oraz przy pomocy swoich zastępców i szefów komórek organizacyjnych (art. 8 ust. 1), zaś szczegółową strukturę organizacyjną BOR określa Minister właściwy do spraw wewnętrznych. Minister SWiA określa także w drodze zarządzenia, przy uwzględnieniu zasad ochrony informacji niejawnych, szczegółową strukturę organizacyjną BOR (art. 9). Skoro szczegółowa struktura organizacyjna BOR stanowi informację niejawną, o czym jednoznacznie rozstrzygnął ustawodawca, to również za uzasadnione należy znać wyłączenie z jawności szczegółowych zakresów obowiązków poszczególnych funkcjonariuszy kierownictwa BOR, albowiem przedmiotowe zakresy obowiązków, wskazują w jaki sposób funkcjonuje BOR, w tym kto i za co w poszczególnych komórkach organizacyjnych instytucji odpowiada. Z uwagi na specyfikę służby i zadania wykonywane przez jej funkcjonariuszy, istnieje uzasadniona potrzeba ochrony ww. informacji, gdyż jej ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez BOR zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego – art. 5 ust. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnej. Nadmienić należy, iż żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie u.d.i.p. nie może służyć weryfikacji klauzul tajności. Takie rozumienie instytucji obywatelskiego dostępu do informacji publicznych, czyniło by ustawę o ochronie informacji niejawnych zbyteczną i nadto naruszało by zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiego porządku prawnego, ustawę o ochronie informacji niejawnych oraz odpowiednią normę kolizyjną w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 5 ust. 1). Odnosząc się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. należy wskazać, iż posiadanie przez skarżącego aktualnego w dacie orzekania przez Ministra SWiA poświadczenia bezpieczeństwa uprawniającego do dostępu do informacji niejawnej oznaczonej klauzulą "poufne/zastrzeżone" nie stawia go w uprzywilejowanej pozycji, gdyż ubiega się on o informację publiczną w oparciu o przepisy u.d.i.p., a w tym trybie informację publiczną, której dostęp nie został ograniczony na mocy art. 5 tej ustawy, może uzyskać każdy, o czym wcześniej była mowa. Skoro jednak żądana informacja publiczna stanowi informację niejawną, to dostęp do niej w trybie przepisów u.d.i.p. jest możliwy tylko na zasadzie określonej w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnej. Skarżący wprawdzie w dacie orzekania dawał rękojmię zachowania tajemnicy, lecz ubiegał się o udostępnienie zarządzenia Szefa BOR z dnia [...] listopada 2015 r. nie w celu niezbędnym do wykonywania pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo zleconej pracy. Zatem przesłanki z art. 4 ust. 1 ww. ustawy bezsprzecznie nie zostały spełnione. Błędnie przy tym skarżący zakłada, iż skoro pozostaje w sporze sądowym z Szefem BOR, to nie można mu ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych albo osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie tych zadań lub funkcji. Skarżący nie wziął pod uwagę, iż w świetle art. 5 ust. 3 u.d.i.p. powyższa zasadna doznaje ograniczeń w sytuacji, gdy w sprawie mamy do czynienia, jak w tym przypadku, z informacją niejawną. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu przez Szefa BOR oraz Ministra SWiA decyzji odmownych, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.