II SA/Wa 596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Maryl Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 po rozpatrzeniu wniosku M. R. z (...) grudnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany także jako Prezes), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) listopada 2018 r. Na uzasadnienie podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm., zwanej dalej ustawą emerytalną), jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie może być- zdaniem Prezesa- przyznana, ponieważ M. R. nie spełnia przesłanki, dotyczącej niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 3.08.2018 r. wynika, że jest ona częściowo niezdolna do pracy do 31.08.2019 r. Prezes wyjaśnił, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Prezes powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku, zdaniem Prezesa, ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uważa się tylko zdarzenie, bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo Prezes wskazał, że okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Prezes podkreślił, że po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których M. R. nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazała ona, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Z akt sprawy wynika, że na 54 lat życia, M. R. udokumentowała 14 lat, 6 miesięcy i 9 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Polskie okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Następnie Prezes zauważył, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy emerytalnej uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że od 14.10.1987 r. do 3.03.1996 r., od 25.06.2000 r. do 6.08.2004 r. oraz od 25.04.2011 r. do nadal M. R. nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jej woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Prezes podsumował, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zatem przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Od powyższej decyzji M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem Skarżącej, organ naruszył przepis art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie, jako podstawy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku; jak również naruszył przepisy prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z opinii lekarzy specjalistów z zakresu neurochirurgii i kardiologii, przez co nie doszło do ustalenia istotnej w sprawie okoliczności czy stan zdrowia skarżącej, a w szczególności w zakresie chorób kręgosłupa i serca nie uniemożliwia jej całkowicie podjęcia pracy zarobkowej, a to z kolei nie doprowadziło do ustalenia prawy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z jego ust. 1, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. 1a. Przepisy art. 24a i 27a stosuje się odpowiednio do rent z tytułu niezdolności do pracy przyznanych w trybie określonym w ust. 1. 2. Przepis art. 82 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Na tle tego przepisu sądy administracyjne wypracowały bogate i jednolite orzecznictwo. W jednym z najnowszych orzeczeń (wyrok z dnia 12.07.2019r., I OSK 290/19) NSA stwierdził, że w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych brak jest określonej definicji "szczególnych okoliczności", na podstawie których może zostać usprawiedliwione niespełnienie warunków do przyznania świadczeń w trybie zwykłym. Za szczególne okoliczności przyjmuje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie wyżej wymienionej ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Sąd, orzekający w sprawie niniejszej, nie ma wątpliwości, iż "szczególne okoliczności", o których mowa w przepisie, nie zaistniały co do M. R.. Nadto podkreślenia wymaga, jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 02.07.2018 (I OSK 1483/18), że w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi bowiem okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się jednak wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy. Skarżąca została uznana za częściowo niezdolną do pracy przez lekarza orzecznika ZUS, co oznacza, że w pozostałym zakresie (odnosząc się do słowa: "częściowo") pracę może wykonywać. Tak więc podnoszone przez skarżącą okoliczności, dotyczące jej problemów z kręgosłupem i jednoczesnej niemożności przeprowadzenia operacji z uwagi na problemy kardiologiczne, nie mogły być weryfikowane ani kontrolowane w przedmiotowym postępowaniu o świadczenie na podstawie art.83 ustawy. Sąd w pełni rozumie, że skarżąca ma prawo uznawać swą sytuację życiową za trudną, nie są kwestionowane fakty dotyczące jej problemów zdrowotnych, jednakże należy mieć na uwadze, że świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Sytuacja skarżącej nie spełnia jednak przesłanki uznania za wyjątkową. Skarżąca nie wykazała też, dlaczego bardzo długo w swoim życiu pozostawała bez pracy: mając lat 54 w chwili wydawania decyzji, legitymowała się krótkim, bo zaledwie 14 -letnim stażem ogólnym. Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 01.08.2018 (I OSK 841/18), aby okres pozostawania bez pracy można było uznać za szczególną okoliczność, należy udowodnić, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową (ponadprzeciętną) aktywnością - samo zarejestrowanie w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie jest wystarczające. W przypadku skarżącej brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na starania o znalezienie pracy. Mimo pełnego zrozumienia dla trudnej sytuacji skarżącej, powszechnie przyjęta wykładnia art.83 ustawy nie pozwala na uwzględnienie jej skargi, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Powołany przepis nie daje podstawy do otrzymania świadczenia, przyznawanego przez Prezesa ZUS, każdemu, kto ma trudną sytuację socjalno-bytową oraz zdrowotną. W tym zakresie organ nie naruszył art.83 ustawy ani przepisów prawa procesowego powołanych w skardze. Jego ustalenia są prawidłowe i wyczerpujące w odniesieniu do treści w.w. przepisu prawa materialnego. W opisanym stanie faktycznym i prawnym skarga musiała zostać oddalona na podstawie art.151 p.p.s.a.