II SA/Wa 597/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Janusz Walawski, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku funkcyjnego - oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydany na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), którym z dniem 1 lutego 2007 r. podwyższył A. J. dodatek funkcyjny na stałe do kwoty [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że w świetle treści powołanego § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dniem 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 152, poz. 1732 ze zm.), dodatek funkcyjny może, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych: 1) podwyższyć na stałe lub czas określony, 2) obciążyć nie więcej niż o 30%. Przywołane unormowanie reguluje kwestię podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego w wyniku pozytywnej oceny wyników jego pracy i postawy w służbie. Powołane przepisy prawa materialnego, określając kryteria podwyższenia dodatku funkcyjnego, nie przewidują konieczności uzgodnienia kwoty dodatku z zainteresowanym. Ocena wywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych, warunkująca wysokość dodatku funkcyjnego, należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ta właśnie ocena, w sposób szczególny uwzględniająca charakter i zakres zadań realizowanych przez policjanta, jak również jego kwalifikacje zawodowe, decyduje o wysokości przyznanego dodatku. Wskazany przepis § 8 ust. 5 wymienionego aktu prawnego, stanowi podstawę do wydawania decyzji w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to obejmuje zarówno możliwość podwyższenia dodatku, jak i jego wysokość, której tylko górną granicę limituje § 8 ust. 4 rozporządzenia. W przedstawionej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w L., rozpatrując wniosek Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w L., dokonał indywidualnej oceny wywiązywania się przez zainteresowanego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, jak również rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Pozytywne wyniki tej oceny pozwoliły na podwyższenie skarżącemu dodatku funkcyjnego z dotychczasowej kwoty [...] zł do wnioskowanej kwoty [...] zł miesięcznie. Przysługujący policjantowi dodatek funkcyjny wzrósł zatem o kwotę 530 zł miesięcznie. Był to stosunkowo wysoki poziom podwyżki, wyniósł bowiem blisko 50% otrzymywanej wcześniej kwoty dodatku funkcyjnego. Przyznana podwyżka dodatku była jedną z wyższych w porównaniu z wysokością dodatków funkcyjnych i służbowych, przysługujących innym policjantom Komendy Wojewódzkiej Policji w L. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, iż jest ona niezgodna z deklaracją złożoną w dniu 13 listopada 2006 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., określającą kwotę podwyższenia dodatku funkcyjnego na [...] zł miesięcznie na stałe. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Nadto organ wskazał, iż w sprawie zasadnym jest wniosek o odrzucenie skargi, na podstawie przepisu art. 5 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem ustalenie przez przełożonego, w jakiej wysokości przyznać funkcjonariuszowi podwyżkę jest niewątpliwie sprawą wynikającą z podległości służbowej, a nie sprawą administracyjną, o której mowa w art. 1 k.p.a., albo innym charakterem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, który wskazuje, że policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zasady przyznawania dodatku oraz jego wysokości przewidują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzasadniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 8 ust. 5 cytowanego rozporządzenia, dodatek funkcyjny można, w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych: 1. podwyższyć na stałe lub czas określony, 2. obniżyć nie więcej niż o 30%. Przywołane unormowanie reguluje kwestię podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego w wyniku pozytywnej oceny wyników jego pracy i postawy w służbie. Powołane przepisy prawa materialnego, określając kryteria podwyższenia dodatku funkcyjnego, nie przewidują konieczności uzgodnienia kwoty dodatku z zainteresowanym. Ocena wywiązywania się policjanta z obowiązków służbowych, warunkująca wysokość dodatku funkcyjnego, należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Ta właśnie ocena, w sposób szczególny uwzględniająca charakter i zakres zadań realizowanych przez policjanta, jak również jego kwalifikacje zawodowe, decyduje o wysokości przyznanego dodatku. Wskazany przepis § 8 ust. 5 wymienionego aktu prawnego, stanowi podstawę do wydawania decyzji w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to obejmuje zarówno możliwość podwyższenia dodatku, jak i jego wysokość, której tylko górną granicę limituje § 8 ust. 4 rozporządzenia. Na podstawie tego unormowania wysokość przyznawanego dodatku funkcyjnego powinna być ustalona w stawce kwotowej i uzależniona od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania oraz wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych i nie może przekraczać miesięcznie: 1. w I kategorii - 80%, 2. w II kategorii - 70%, 3. w III kategorii - 60%. Wskazać należy, iż zgodnie z § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia do ww. kategorii przyporządkowane zostały następujące stanowiska służbowe. ─ I kategoria – dla policjantów na stanowiskach komendantów, dyrektorów komórek organizacyjnych Komendy Głównej Policji oraz ich zastępców, ─ II kategoria – dla policjantów na stanowiskach kierowniczych, niewymienionych w pkt 1 oraz ich zastępców, ─ III kategoria – dla policjantów na stanowiskach samodzielnych. Wydawana decyzja o przyznaniu dodatku funkcyjnego oraz jego wysokości poza główną granicę określoną w § 8 ust. 4 rozporządzenia, jest decyzją uznaniową. Ustawodawca bowiem przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest dodatek funkcyjny funkcjonariusza Policji. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś, uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowoadministracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone we wskazanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria, należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad uznaniowości. Organ wskazał przyczyny, dla których przyznał skarżącemu dodatek funkcyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na stałe. Podstawą przyznania dodatku w takiej wysokości była pozytywna ocena dokonana przez bezpośredniego przełożonego z wywiązywania się przez policjanta z powierzonych obowiązków służbowych. Pozytywne wyniki tej oceny pozwoliły na podwyższenie skarżącemu dodatku funkcyjnego z dotychczasowej kwoty [...] zł do kwoty [...] zł miesięcznie. Przysługujący policjantowi dodatek funkcyjny wzrósł zatem o kwotę 530 zł miesięcznie. Był to stosunkowo wysoki poziom podwyżki, wyniósł bowiem blisko 50% otrzymywanej wcześniej kwoty dodatku funkcyjnego. Przyznana podwyżka dodatku była jedną z wyższych, w porównaniu z wysokością dodatków funkcyjnych i służbowych, przysługujących innym policjantom Komendy Wojewódzkiej Policji w L. W takim stanie sprawy zarzuty przedstawione w skardze Sąd uznał za nieuzasadnione. Odnosząc się do potwierdzonej w odpowiedzi na skargę kwestii dotyczącej odrzucenia skargi, wskazać należy, iż może zasługuje ona na uwzględnienie. Roszczenie skarżącego dotyczące dodatku funkcyjnego jest roszczeniem majątkowym ze stosunku służbowego, a zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów w drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91). Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który ma charakter administracyjnoprawny, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (sądem pracy). Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie ustaleń finansowych podlegało zaskarżeniu według przepisów k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.