II SA/Wa 597/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Olga Żurawska - Matusiak Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi S.S. na orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] na rzecz S. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 23 września 2011 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] skierował emeryta wojskowego st. sierż. rez. S. S. do Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] celem przeprowadzenia badania lekarskiego. Po przeprowadzeniu zleconych przez TWKL w [...] badań lekarsko- specjalistycznych, ww. Komisja w dniu [...] października 2011 r. sporządziła projekt orzeczenia oznaczonego numerem [...]. Wedle treści tego projektu TWKL w [...] orzekła o trwałej niezdolności S. S. do zawodowej służby wojskowej – kategoria N – Zał. 1 Grupa II. W projekcie orzeczenia w ramach ustalonego rozpoznania Komisja wymieniła: 1. Zaburzenia nerwicowe neurasteniczne znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne (§ 66 pkt 2), 2. Przebyte skręcenie stawu skokowo – goleniowego prawego (§ 77 pkt 5), 3. Zespół bólowy kręgosłupa szyjnego z okresowymi zaostrzeniami (§ 62 pkt 1), 4. Otyłość prostą (§ 1 pkt 7), przy czym, zgodnie z projektem schorzenia wymienione w pkt 1. i 2. zostało zliczone jako pozostające w związku ze służbą wojskową, a schorzenie wymienione w pkt 3 i 4 jako niepozostające w związku ze służbą wojskową. Następnie sporządzony projekt został przesłany wraz z pozostałą dokumentacją do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...]. Zespół orzecznicy Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2011 r. nie zatwierdził projektu orzeczenia TWKL w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i zarządził ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowego orzeczenia. Na powyższą okoliczność RWKL w [...] sporządziła protokół, w którym zamieściła uzasadnienie zajętego stanowiska. Wskazała w nim, że jej wątpliwości budzi uznanie przez TWKL w [...] w projekcie schorzenia wymienionego w pkt 1. rozpoznania jako przyczyny niezdolności do zawodowej służby wojskowej i związku tego schorzenia ze służbą wojskową. Na potwierdzenie prawidłowości wyrażonego stanowiska RWKL w [...] powołała się na treść opinii Konsultanta Krajowego ds. Obronności w Dziedzinie Psychiatrii prof. hab. n. med. A. F., o którą wystąpiła w toku weryfikacji projektu orzeczenia TWKL w [...]. W opinii tej, jak podała RWKL w [...], stwierdzono, że w odniesieniu do schorzenia wymienionego w pkt 1. projektu należało przyjąć następujące rozpoznanie: "Zaburzenia depresyjne i lękowe mieszane upośledzające zdolności adaptacyjne w stopniu nieznacznym - § 66 pkt 1. Brak podstaw merytorycznych do uznania tego schorzenia za mającego związek z warunkami służby wojskowej". RWKL w [...] stwierdziła, że podziela to stanowisko i z tego też względu nie zatwierdziła projektu TWKL w [...]. Organ wyższego stopnia umieścił także stosowną wzmiankę o odmowie zatwierdzenia projektu na jego odwrocie. Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. wydała orzeczenie zgodne ze stanowiskiem RWKL w [...], tzn. stwierdziła, że skarżący jest zdolny do zawodowej służby wojskowej – kategoria Z – Załącznik 1 Grupa II. Jednocześnie stwierdziła, że schorzenie wymienione w pkt 1. rozpoznania, obok schorzeń z pkt 3 i 4, nie pozostaje w związku ze służbą. Orzeczenie zostało oznaczone nr [...]. Jako podstawę prawną orzeczenia Komisja przywołała art. 20 ust. 1 – 3 i art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) oraz § 4, § 17, § 21 i § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 12, poz. 75). W odwołaniu do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] skarżący nie zgodził się z powyższym orzeczeniem zarówno w części dotyczącej braku związku zaburzenia depresyjnego i lękowego ze służbą wojskową, jak też w zakresie kwalifikacji wyżej wymienionego schorzenia jako upośledzającego zdolności adaptacyjne w stopniu nieznacznym. Skarżący zarzucił również, że orzeczenie oparto na opisanej opinii Konsultanta Krajowego ds. Obronności, przy czym, jak podkreślił, sama opinia nie uwzględniała wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie TWKL w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu podała, że, wbrew sformułowanym w odwołaniu zarzutom, skarżący został powiadomiony o wystąpieniu o sporządzenie opinii, a złożone przez niego, w odpowiedzi na to zawiadomienie, dodatkowe dokumenty zostały przedstawione prof. A. F. Ponadto konsultant wydał opinie w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (dokumentacje orzeczniczo – lekarską i informacje przekazane przez skarżącego). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie od Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 2011 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów wojskowych komisji lekarskich, zasady prawdy obiektywnej, a także naruszenie zasady praworządności w działaniu organu. W ramach tak sformułowanych zarzutów skarżący podniósł, że organ w sposób niedostateczny i enigmatyczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, w szczególności niewystarczająco uzasadnił powody, dla których podjął orzeczenie o takim kierunku rozstrzygnięcia. Uznał także, że organ w sposób niedopuszczalny rozstrzygnął na niekorzyść strony wszystkie wątpliwości i niejasności występujące w sprawie oraz, że organ nadużył przysługującego mu władztwa administracyjnego, które skarżący poczytuje za odebranie mu prawa do sprawiedliwego, obiektywnego i legalnego rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, powyższe naruszenia polegały na nieprzeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego w sprawie i odstąpieniu od rzetelnego zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, dowolnej oceny wybranych dowodów, ustaleniu stanu faktycznego w sposób fragmentaryczny, nieuwzględnieniu wyjaśnień skarżącego i złożonych przez niego dokumentów. W tym zakresie skarżący m.in. wyjaśnił, że organ nie przeprowadził wszechstronnych specjalistycznych badań lekarskich, nie uwzględnił okoliczności, że złożone przez skarżącego dokumenty przeczą ustaleniom poczynionym przez organ, a nadto zauważył, że organ pominął wyniki aktualnych badań lekarskich, przeprowadzonych w toku postępowania orzeczniczego, jeszcze przed sporządzeniem projektu orzeczenia przez TWKL w [...]. Wskazał też na uchybienia w trakcie przeprowadzonej konsultacji specjalistycznej z prof. A. F. Zarzucił, że przedstawione konsultantowi dokumenty i informacje były wybiórcze i tendencyjne, a sporządzona w sposób wadliwy opinia stała się następnie podstawowym dowodem w sprawie. Jako ostatni zarzut skarżący wymienił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. odwołując się do opisanych powyżej twierdzeń co do wadliwości postępowania dowodowego. Do skargi S. S. dołączył obszerną dokumentacje medyczną w postaci 40 różnych załączników (m.in. odpisów z książeczek zdrowia, odpisów kart szpitalnych oraz odpisów historii wizyt lekarskich). W odpowiedzi na skargę Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] wniosła o jej odrzucenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących opinii sporządzonej przez Konsultanta Krajowego do Spraw Obronności w Dziedzinie Psychiatrii Komisja stwierdziła, że wbrew stanowisku skarżącego opinia ta zawierała istotne dla rozstrzygnięcia informacje. Z opinii tej wynikało bowiem, że skoro skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z uwagi na wypowiedzenie stosunku służbowego, a nie z powodu złego stanu zdrowia ustalanego orzeczeniem TWKL, to okoliczność ta może przemawiać za prawidłowością twierdzenia, że występujące u skarżącego zaburzenia depresyjne nie przybrały nasilenia uniemożliwiającego wykonywanie mu obowiązków służbowych. Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek procesowy oparto także na treści postanowienia siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00, ONSA 2001/2/47. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), do rozpoznawania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w postępowaniu przed Rejonową Wojskową Komisją Lekarska w [...] doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skoro, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zdolność i fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie, a orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją, to w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie takiej zdolności orzekające organy mają obowiązek stosować wszystkie ogólne zasady postępowania administracyjnego (por. art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Postępowanie administracyjne winno być zatem prowadzone w zgodzie w zgodzie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz z unormowaną w art. 9 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Realizacji tych dwóch zasad służy m.in. instytucja wyłączenia pracownika, której ustawodawca poświęcił rozdział 5. Kodeksu postępowania administracyjnego (przepisy art. 24 – 27 k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika natomiast, iż Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] dopuściła się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji całe postępowanie odwoławcze dotknięte zostało kwalifikowaną wadą. Stosownie bowiem do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w myśl art. 26 § 1 k.p.a., w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24) jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy, przy czym, jak stanowi z kolei przepis art. 24 § 4 k.p.a., wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Wolą ustawodawcy, wyrażoną w przepisie art. 27 § 1 k.p.a., w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., wyłączeniu podlega również członek organu kolegialnego. Wyłączenie pracownika, jako czynność procesowa rozstrzygająca o udziale konkretnego pracownika w postępowaniu w indywidualnie oznaczonej sprawie, następuje w formie postanowienia (art. 123 § 1 i § 2 k.p.a.). Taką też formę procesową ma postanowienie o wyznaczeniu innego pracownika do prowadzenia sprawy. Obydwa postanowienia wydawane są kolejno po sobie (por. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, 12. wyd., s.146, teza 16.). Odnosząc treść powołanego przepisu do skontrolowanych przez Sąd działań orzekających w sprawie organów administracji należy w sposób jednoznaczny stwierdzić, że w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji (Rejonową Wojskową Komisję Lekarską w [...]) brało udział dwóch pracowników tego organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (decyzji) organu I instancji, tzn. orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Osobami tymi byli członkowie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] w osobach ppłk lek. J. P. i płk w st. spoczynku lek. J. I. Otóż, wyżej wymienieni pracownicy brali udział w postępowania prowadzonym przez TWKL w [...] w ramach instytucji uregulowanej w § 26 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie bowiem z treścią ust. 1 tego przepisu rozporządzenia, projekt orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej ustalającego: 1) trwałą lub czasową niezdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz związek lub brak związku choroby lub ułomności z taką służbą, 2) związek lub brak związku śmierci z zawodową służbą wojskową - przewodniczący wojskowej komisji lekarskiej przesyła wraz z pozostałą dokumentacją do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia. Wedle treści § 26 ust. 2, wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia zajmuje stanowisko na podstawie otrzymanej dokumentacji. W razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dokumentów. Następnie przepis ten reguluje dalsze postępowania w sprawie przed komisją lekarską I instancji, uzależniając sposób prowadzenia tego postępowania i możliwy kierunek jego rozstrzygnięcia od stanowiska zajętego przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia. I tak, po pierwsze, w przypadku zatwierdzenia projektu orzeczenia przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie w brzmieniu zatwierdzonego projektu (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). Po drugie zaś, w przypadku niezatwierdzenia projektu orzeczenia przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia komisja ta nakazuje ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia uwzględniającego jej stanowisko. W takim przypadku wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie zgodne ze stanowiskiem wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia (§ 26 ust. 4 rozporządzenia). Analiza powyższego unormowania prowadzi do wniosku, że przepisem § 26 rozporządzenia prawodawca wprowadził do postępowania prowadzonego przez wojskowe komisje lekarskie szczególny rodzaj współdziałania organów – współdziałania podobnego do instytucji współdziałania przyjętej przez ustawodawcę na gruncie przepisu art. 106 k.p.a. Nie jest to jednak współdziałanie tożsame ze współdziałaniem uregulowanym w art. 106 k.p.a., gdyż art. 106 k.p.a. nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 wrzesnia 2007 r., sygn. akt II OSK 776/07, LEX nr 360131). Istotną cechą współdziałania określonego w § 26 rozporządzenia jest okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji bierze także udział organ wyższego stopnia, a udział ten wyraża się w formie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia projektu orzeczenia organu I instancji. Współdziałanie to polega zatem na współdecydowaniu, w określonych prawem przypadkach, o treści rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA w Warszawie, tego rodzaju współdziałanie podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 24 k.p.a., a członkowie wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia (decyzji) wojskowej komisji lekarskiej poprzez tę szczególną postać współdziałania (zarówno w przypadku zatwierdzenia, jak i niezatwierdzenia projektu orzeczenia terenowej wojskowej komisji lekarskiej), podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazano już powyżej w rozpoznanej sprawie bezspornym jest, że tak ppłk lek. J. P., jak też płk w st. spoczynku lek. J. I. brali udział, w ramach opisanej instytucji współdziałania, w postępowaniu w pierwszej instancji. To bowiem ci właśnie lekarze byli członkami Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] i brali udział w posiedzeniu zespołu orzeczniczego RWKL w [...] dnia [...] listopada 2011 r., podczas którego doszło do odmowy zatwierdzenia projektu orzeczenia TWKL w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Wymienieni lekarze podpisali również protokół z tego posiedzenia. Stwierdzone naruszenie prawa stanowi zatem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a jak wynika z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpienie naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zobowiązuje sąd administracyjny do uwzględnienie skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia bez konieczności badania, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. także T. Woś (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, wyd. 4., Warszawa 2011, str. 665, teza 19.). Toteż, z powodu stwierdzonego kwalifikowanego naruszenie prawa procesowego, rozpatrywanie pozostałych sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego byłoby przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany będzie do podjęcia czynności procesowych, o których mowa w art. 26 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach, w pkt 3 sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 tejże ustawy.