II SA/Wa 597/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) oraz na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1, 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wniosku M. W. z dnia [...] września 2018 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] września 2018 r. M. W. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: a) komplet informacji o cenach za metr kwadratowy nieruchomości rolnych przejętych w związku z budową drogi S5 [...] - [...] w okresie 2015-2018 w powiatach [...] (ze szczególnym uwzględnieniem gminy [...]), [...] oraz [...], z każdorazowym wskazaniem położenia nieruchomości przejmowanej, jej stanu prawnego, przeznaczenia, wystąpieniu szczególnych warunków zawarcia transakcji w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, daty przejęcia, sposobu wykorzystania, lokalizacji, struktury użytków, powierzchni oraz bonitacji gleby ujętych w operatach sporządzonych w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami; b) komplet informacji o cenach za metr kwadratowy nieruchomości rolnych przejętych w związku z budową drogi S5 [...] - [...] w okresie 2015 - 2018 w powiatach [...] (ze szczególnym uwzględnieniem gminy [...]), [...] oraz [...], z każdorazowym wskazaniem położenia nieruchomości przejmowanej, jej stanu prawnego, przeznaczenia, wystąpieniu szczególnych warunków zawarcia transakcji w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, daty przejęcia, sposobu wykorzystania, lokalizacji, struktury użytków, powierzchni oraz bonitacji gleby ujętych w operatach sporządzonych w sprawach zakończonych ugodami (porozumieniami administracyjnymi) zawieranymi w toku postępowania prowadzonego przez organ; c) komplet informacji o cenach za metr kwadratowy nieruchomości rolnych przejętych w związku z budową drogi S5 [...] - [...] w okresie 2015 - 2018 w powiatach [...] (ze szczególnym uwzględnieniem gminy [...]), [...] oraz [...], z każdorazowym wskazaniem położenia nieruchomości przejmowanej, jej stanu prawnego, przeznaczenia, wystąpieniu szczególnych warunków zawarcia transakcji w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, daty przejęcia, sposobu wykorzystania, lokalizacji, struktury użytków, powierzchni oraz bonitacji gleby ujętych w operatach sporządzonych w sprawach zakończonych w wyniku odwołań (decyzje organu II instancji) bądź na podstawie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., M. W. podniósł, że uzyskanie wnioskowanych informacji ma służyć analizie porównawczej w kontekście danych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym w przedmiocie wartości działki [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...] powiat [...] przejętej pod budowę drogi S5. Zbadanie rzetelności przygotowanego na zlecenie organu operatu szacunkowego mieści się w zakresie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", ponieważ realizacja zadań przez rzeczoznawcę majątkowego odbywa się na podstawie uprawnień nadawanych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, co wiąże się z zaliczeniem działalności rzeczoznawcy do zawodów zaufania publicznego. Ze względu na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości na zlecenie organu - Wojewody [...] - zweryfikowanie efektów wyceny ze stawkami za metr kwadratowy innych nieruchomości rolnych objętych wnioskiem ma znaczenie nie tylko dla samego wnioskodawcy ale także mieści się w ramach istotnego interesu publicznego, albowiem w świetle Konstytucji i regulacji ustawowych odszkodowanie powinno być "słuszne" czy "odpowiadające wartości praw". Zagrożeniem zarówno dla interesu prywatnego jak i dla interesu publicznego jest sytuacja, gdy wycena rzeczoznawcy nie odpowiada warunkom rynkowym. Wojewoda [...], odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. wskazał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, ponieważ zarówno decyzja o ustaleniu odszkodowania, jak też operat szacunkowy będący jej podstawą, stanowi część akt administracyjnych w konkretnej sprawie. Organ posiada wyłącznie wewnętrzny rejestr prowadzonych spraw z podziałem na kategorie spraw wynikające z jednolitych rzeczowych wykazów akt nadawanych zgodnie z instrukcją kancelaryjną. Wojewoda [...] nie prowadzi odrębnych rejestrów cen i innych danych nieruchomości ustalanych w postępowaniach, jak też nie umieszcza takich informacji w odrębnych bazach danych według kryterium inwestycji celu publicznego. Na cele budowy drogi krajowej S5 relacji [...]-[...] w latach 2015-2018 przejętych zostało ok. 1 800 nieruchomości, na podstawie decyzji: - nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], która stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2015 r. w związku z utrzymaniem jej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, znak [...], - nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], która stała się ostateczna z dniem [...] września 2016 r. w związku z utrzymaniem jej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa, znak [...], - nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...], która stała się ostateczna z dniem [...] maja 2018 r. w związku z utrzymaniem jej w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, znak [...], - nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], która stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2018 r. w związku z utrzymaniem jej w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, znak [...]. W związku z powyższym, w celu udzielenia wnioskodawcy żądanej informacji, ze wszystkich spraw odszkodowawczych prowadzonych przez organ należałoby wyodrębnić zbiór akt spraw według wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów, tj. wyłącznie akta spraw obejmujące nieruchomości położone na terenie powiatów [...], [...] oraz [...]. Następnie należałoby zaszeregować wyodrębnione akta ze względu na sposób zakończenia postępowania, tj. 1. prawomocną decyzją, 2. ugodą (porozumieniem administracyjnym), 3. decyzją organu II instancji bądź prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pominięciu podlegałyby sprawy prawomocnie niezakończone, a zatem koniecznym byłoby stworzenie odrębnego zbioru takich spraw. Po wyodrębnieniu wskazanych zbiorów akt, kolejnym etapem przetworzenia informacji byłoby sporządzenie zestawienia odpowiednich danych nieruchomości według wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów, tj.: 1. cena, 2. położenie, 3. stan prawny, 4. przeznaczenie, 5. wystąpienie szczególnych warunków zawarcia transakcji, 6. data przejęcia, 7. sposób wykorzystania, 8. lokalizacja, 9. struktura użytków, 10. powierzchnia, 11. bonitacja. Przeprowadzenie powyższych operacji w stosunku do ok. 1800 akt prowadzonych na przestrzeni 3 lat zaangażuje znaczną część zespołu i wyłączy go z bieżącej pracy orzeczniczej. Zdaniem Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. Wnioskodawca nie wykazał realnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przetworzenia się domaga. Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania M. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie podkreślił, że wniosek M. W. z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nie ogranicza się jedynie do udostępnienia konkretnych dokumentów, wytworzonych w trakcie procesu inwestycyjnego, którym była budowa drogi S5 [...] - [...] i ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości. Aby udzielić żądanych informacji, niezbędne byłoby wyselekcjonowanie ze wszystkich spraw prowadzonych w [...] Urzędzie Wojewódzkim tych, które dotyczyły wskazanej we wniosku tematyki, dokonanie analizy wybranych akt oraz wyselekcjonowanie informacji, które wnioskodawcę interesują. Dlatego też wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu wskazane przez wnioskodawcę argumenty nie uzasadniają istnienia szczególnego interesu publicznego pozwalającego na uwzględnienie wniosku. Argumentacja przedstawiona w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. dowodzi, że intencją wnioskodawcy jest pozyskanie materiału dowodowego, który miałby posłużyć do weryfikacji prawidłowości wyceny działki nr [...], sporządzonej w konkretnej sprawie administracyjnej. Z kolei brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udzielenia tej informacji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 13 lutego 2019 r., M. W. wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył: a) art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji stanowiących informacje publiczne w sytuacji, gdy w sprawie brak jest podstaw do badania interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy w pozyskaniu danych, informacje objęte postępowaniem nie stanowią informacji przetworzonych albowiem wynikają wprost ze sporządzonych na zlecenie organu operatów szacunkowych, a w sprawie wykazany został szczególny skutek dla interesu publicznego związany z pozyskaniem wnioskowanych informacji polegający na uzyskaniu bazy danych pozwalającej na skonfrontowanie efektów pracy powołanego w sprawie rzeczoznawcy majątkowego dla sprawy znak: znak [...] z innymi przypadkami ustalania odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone na cele inwestycji drogowej, w tym dla ustalenia rzeczywistych podstaw wnioskowania o kontrolę sporządzonego w tymże postępowaniu operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; b) art. 35 § 1 i art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie przez organ odwołania skarżącego w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skarżący nie podziela stanowiska organu, że wnioskodawca nie miał możliwości zweryfikowania działalności autorki operatu szacunkowego (rzeczoznawcy majątkowego) z istotnym skutkiem dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodzić się należy z organem, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.), dalej u.d.i.p., której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że o informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste, będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133). W przedmiotowej sprawie, wnioskowane informacje w zakresie kompletu informacji o cenach za metr kwadratowy nieruchomości rolnych przejętych w związku z budową drogi S5 [...] - [...] w okresie 2015-2018 w powiatach [...] (ze szczególnym uwzględnieniem gminy [...]), [...] oraz [...], z każdorazowym wskazaniem położenia nieruchomości przejmowanej, jej stanu prawnego, przeznaczenia, wystąpieniu szczególnych warunków zawarcia transakcji w rozumieniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, daty przejęcia, sposobu wykorzystania, lokalizacji, struktury użytków, powierzchni oraz bonitacji gleby ujętych w operatach sporządzonych w sprawach zakończonych prawomocnymi decyzjami, ugodami lub zakończonych w wyniku odwołań (decyzje organu II instancji) bądź na podstawie prawomocnych wyroków sadow administracyjnych., stanowią niewątpliwie informację przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jest to bowiem informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, a więc jest to informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Jej przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, jak sugeruje się w skardze, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Argumentacja w tym zakresie podana w decyzji organu I instancji opisuje proces przygotowania żądanej informacji i przekonuje o uznaniu jej za informację publiczną przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, aby cel udostępnienia żądanej informacji publicznej spełniał przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, a wskazywane przez niego okoliczności nie uprawdopodobniły, że pozyskanie wnioskowanych informacji może mieć znaczenie, czy to z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania Państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10, wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1721/05, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Każde działanie w interesie ogółu, jako określonej wspólnoty publicznoprawnej, jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Tak więc działanie nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Uprawnienie do uzyskania przetworzonej informacji publicznej nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać, że jej udostępnienie stwarza realną możliwość wykorzystania pozyskanych danych dla dobra ogółu, polepszenia funkcjonowania danej społeczności wyróżnionej ze względu na cechę relewantną czy całego Państwa, poszczególnych jego organów itp. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Skarżący wyjaśnił, że uzyskanie wnioskowanych informacji ma służyć rzetelnemu zweryfikowaniu efektów pracy powołanego przez organ rzeczoznawcy majątkowego dla wyceny nieruchomości przejmowanych na cele inwestycji drogowej. Wobec tego nie można przyjąć, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Reasumując, zdaniem Sądu organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację, jako przetworzoną, wobec czego warunkiem jej udostępnienia było ustalenie, że uzyskanie tej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro wnioskodawca tej przesłanki nie wykazał, to w rezultacie należało uznać, że nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy terminu rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. od decyzji organu I instancji jest uzasadniony, ale nie ma wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę, jako niezasadną.