II SA/Wa 598/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących jednostek pomocniczych Gminy R. postanawia: umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Przedmiotem zaskarżenia - na zasadzie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i przewodniczących jednostek pomocniczych Gminy [...], zwana dalej "Uchwałą". Uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 25 ust. 4 i 8 oraz art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniesiono o orzeczenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, w czym organ nadzoru upatruje wadliwość Uchwały. Podniesiono, że niewłaściwie określono reguły przyznawania diet – wedle Uchwały nie stanowią one w istocie rekompensaty utraconych dochodów z tytułu wykonywania obowiązków radnego lub przewodniczącego jednostki pomocniczej. Wadliwość Uchwały upatrywano także w tym, że powinna ona stanowić akt prawa miejscowego. Jako taka winna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa. Zaliczenie bowiem aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego niesie ze sobą skutek w postaci konieczności odniesienia do tego typu aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, o których mowa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z jej art. 88 ust. 1 warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez organ do tego uprawniony, istotne znaczenie ma instytucja publikacji. Obowiązkowi publikacji uchybiono, wskazując w § 9 Uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 grudnia 2014 roku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania sądowego, podnosząc że Uchwała utraciła moc, gdyż Rada Gminy [...] marca 2020 r. podjęła w tym samym przedmiocie nowe uchwały: nr [...] z sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla sołtysów i nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Gminy [...]. § 9 uchwały nr [...] uchylono Uchwałę - już więc nie obowiązuje. Ponadto wyrażono zdanie, że Uchwała - w dotychczasowym brzmieniu – nie naruszała prawa. Pismem 11 maja 2020 r. (k. 25 akt sądowych) organ nadzoru poinformował o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych oraz niezaskarżeniu stosownego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego, wobec czego stało się ono ostateczne. Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania organ nadzoru podniósł, że kontrola legalności przez Sąd danego aktu (Uchwały) jest zasadna, gdyż pozostawał on w mocy i wywołał określone skutki prawne w okresie obowiązywania. Pismem z 2 lipca 2020 r. (k. 42-43 akt sądowych) Przewodniczący Rady Gminy [...] poinformował o podjęciu przez Radę Gminy [...] kolejnej uchwały, która zastąpiła zaskarżoną - nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy [...]. Wskazano, że uchwałę tą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (pod pozycją 5064) a organ nadzoru jej nie zakwestionował. W piśmie z tego dnia wskazano także, że od uchwały nr [....] z [...] marca 2020 r. w sprawie zasad przyznawania diet dla sołtysów – do dnia sporządzenia przedmiotowego pisma – nie wniesiono środka zaskarżenia. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. 4773 i ma ona moc obowiązującą. Podtrzymano wniosek o umorzenie postępowania sądowego podkreślając, że przyjmując nowe rozwiązania prawne Rada Gminy uwzględniła zastrzeżenia organu nadzoru. Pismem z 2 września 2020 r. organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały. Przywołano orzeczenie sądu administracyjnego, gdzie wyrażono pogląd, że podjęcie przez organ gminy uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego - jeżeli nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym - skutkuje nieważnością takiego aktu (orzeczenie WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2260/19 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd zważył, co następuje. Zasadnym było umorzenie postępowania, bowiem stało się ono bezprzedmiotowe, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd miał na uwadze następujące uwarunkowania prawne. Wobec opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał: - nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie zasad przyznawania diet dla sołtysów oraz - nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy [...] zaskarżona Uchwała utraciła moc (tak expressis verbis § 9 uchwały nr [...]) i nie może już wywoływać skutków prawnych. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Uchwała nie weszła do obiegu prawnego, jako akt prawa miejscowego, skoro nie została opublikowana. Wywoływała ona wprawdzie stosowne skutki prawne – wypłacano wszak na jej podstawie diety - lecz jedynie jako akt kierownictwa wewnętrznego. Skoro Uchwała nie stanowiła w istocie aktu prawa miejscowego to – niezależnie czy winna być przyjęta w takiej formie - znajdują do niej zastosowanie reguły wskazane w art. 94 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym. Nie można więc stwierdzić jej nieważności po upływie roku od daty jej podjęcia. Sąd w tym składzie nie podziela przy tym poglądu, wyrażonego w uzasadnieniu powołanego przez organ nadzoru orzeczenia o sygn. akt IV SA/Wa 2260/19, z którego możnaby wnosić, jakoby samo nie opublikowanie w wymaganej formie określonej uchwały rady gminy, która winna stanowić akt prawa miejscowego, stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności – bez uwzględnienia upływu terminu jednego roku. Dokonując odmiennej oceny Sąd w obecnym składzie ma także na uwadze skutki prawne, jakie wynikałyby z uznania za trafną takiej koncepcji - w realiach rozpatrywanej sprawy. Z uwagi na wsteczne skutki orzeczenia w przedmiocie nieważności, prowadziłoby to do destabilizacji reguł wypłacania diet radnym - stałyby się one wypłaconymi bez podstaw prawnych w przeciągu 6 lat. Zdaniem Sądu celem przewidzianych przez prawodawcę instrumentów nadzoru nad działaniami prawotwórczymi samorządów jest stworzenie realnej możliwości eliminowania nieprawidłowości, nie zaś wsteczne destabilizowanie sytuacji prawnej na obszarze danej jednostki terytorialnej. Zgodnie z tym założeniem należy wykładać treść odnośnych regulacji. Mając to na względzie - w ocenie Sądu - gdy określona uchwała nie weszła do obiegu prawnego jako akt prawa miejscowego (brak publikacji) - znajdują do niej zastosowanie jedynie reguły zakreślone art. 94 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym. Nie dotyczy jej natomiast wyłączenie, zawarte w końcowej części danej jednostki redakcyjnej. Wobec powyższych uwarunkowań, w rozpoznawanej sprawie - po zbadaniu legalności zaskarżonego aktu - Sąd mógłby wyłącznie na dzień orzekania - w razie uznania, że jest on w istocie wadliwy (wedle zarzutów skargi) - stwierdzić jego niezgodność z prawem, w myśl art. 94 ust. 2 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji wadliwa Uchwała straciłaby moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (tak art. 94 ust. 2 zd. 2 wskazanego aktu). Ewentualne rozstrzygnięcie Sądu w danym przedmiocie nie miałoby więc mocy wstecznej. Jednocześnie dany akt na dzień orzekania przez Sąd już nie obowiązuje. Nie ma też przesłanek do przyjęcia, aby - z uwagi na swój zakres przedmiotowy – Uchwała mogła wcześniej stanowić podstawę wydania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, które mogłyby podlegać wzruszeniu w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu szczególnym, w rozumieniu art. 147 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd wydanie orzeczenia nie mogłoby mieć żadnych skutków w porządku prawnym. Rozstrzyganie w sprawie jest więc bezprzedmiotowe. Nie może mieć na to wpływu - podnoszona przez organ nadzoru - okoliczność, że zaskarżoną Uchwała powodowała określone skutki przez okres jej obowiązywania. Wydanie przez Sąd orzeczenia w sprawie - w razie stwierdzenia jej wadliwości - nie miałoby żadnego wpływu na taki stan rzeczy. Wobec wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania, bezzasadne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach podniesionych w skardze, co do meritum. W takiej sytuacji postępowanie przed Sądem należało umorzyć wobec treści art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.