II SA/Wa 6/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku z przejściem na emeryturę. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] listopada A. K. (zwany dalej: skarżącym) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej: organ I instancji) o ponowne wyliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy funkcjonariusza policji, na dzień jego odejścia ze służby i wypłacenie różnicy wynikającej z tego wyliczenia. We wniosku skarżący wskazał, na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (zwany dalej: TK) z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., odmówił wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odniósł się do powołanego przez skarżącego wyroku TK i wskazał, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej, lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy). Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (dalej jako u.o.p.) policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a u.o.p., który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, że w.w. wyrok TK spowodował zmianę treści przepisu art. 115a u.o.p. w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja, w której brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto, zdaniem organu, istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez TK regulacji. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych, bądź przedłożonego spisu kosztów. Przedmiotowej decyzji zarzucił: 1. brak podstawy prawnej dla wydania decyzji odmownej w sytuacji zaistnienia luki w prawie, gdy organ nie podjął się wypełnienia tejże luki w prawie w drodze zastosowania analogii względem innych pragmatyk zawodowych stosunków mundurowych, czy pracowniczych jako tzw. regulacji najbliższych. 2. brak podstaw faktycznych dla wydania decyzji odmownej mając na względzie fakt, iż skarżący zakończył stosunek służbowy policjanta z dniem [...] sierpnia 2015 roku przechodząc na emeryturę w związku z nabyciem pełnych praw emerytalnych i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop według 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień urlopu niewykorzystanego. W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo umotywował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie był sporny ustalony przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy. Bezsporne jest również, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym 6 listopada 2018 r. - Dz.U. z 2018 r. poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż: "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP". Nie budzi wątpliwości także fakt, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 w związku z art. 114 u.o.p.). Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest ustalenie, czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i brakiem nowych przepisów, zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 innym przelicznikiem, dopuszczalne i możliwe jest ponowne przeliczenie i wypłacenie "wyrównania" ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – zgodnie z wnioskiem skarżącego, czy też ponowne przeliczenie i wypłacenie tego ekwiwalentu jest niedopuszczalne - jak twierdzą orzekające w sprawie organy Zdaniem Sądu, pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop, ponieważ na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić jednak należy, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 u.p. w związku z ust. 2 tego przepisu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana od dnia 1 lipca 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 1635) i taki też okres należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów, zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu opisanego wyroku: "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego.(...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. (...) Jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest (na dzień zwolnienia ze służby) ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy - po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu - tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 2 kwietnia 2014 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego jednego dnia roboczego, przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Odnosząc się do stanowiska organów, zawartego w uzasadnieniach podjętych decyzji Sąd stwierdza, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a u.o.p. w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.o.p. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a u.o.p. organy, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Przyjąć należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" skarżącemu prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego, liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy, liczony w dniach roboczych, z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny mają charakter bezwarunkowy. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia przedstawionej powyżej oceny prawnej, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności należy mieć na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.p. (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny). Organy dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a u.o.p. zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut, otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku tj. o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.