II SA/Wa 600/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu funkcji rektora postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić R. A. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] , działając na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) wystąpił do Senatu [...] o odwołanie Rektora [...] R. A. Jednocześnie Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] , wydanym na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, z dniem 27 października 2010 r. zawiesił R. A. w pełnieniu funkcji rektora [...] , do czasu rozpatrzenia przez Senat Uczelni wniosku o odwołanie. R. A., pismem z dnia 27 października 2010 r. skierowanym do Ministra Zdrowia, w związku z pismem z dnia [...] października 2010 r. o zawieszeniu w pełnieniu funkcji Rektora [...] , wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wezwania R. A. wskazał, że jedyną dopuszczalną przesłanką z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wniosku o odwołanie rektora jest przypadek stwierdzenia istotnych naruszeń przez rektora przepisów prawa lub statutu, a taki przypadek w związku z pełnieniem funkcji Rektora [...] nie wystąpił. Zatem bezpodstawna jest decyzja o zawieszeniu R.A. w pełnieniu funkcji Rektora. Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. A. poinformowała Ministra Zdrowia, że wniosek o odwołanie Rektora [...] został poparty przez Senat Uczelni w głosowaniu tajnym i równocześnie Senat zgłosił wniosek o zwołanie Uczelnianego Kolegium Elektorów w sprawie odwołania Rektora. Następnie pismem z dnia 29 listopada 2010 r. A. poinformowała Ministra Zdrowia, że Uczelniane Kolegium Elektorów [...] nie odwołało R. A. z funkcji Rektora, gdyż wniosek nie otrzymał wymaganej ustawą większości ¾ ważnie oddanych głosów przez Kolegium Elektorów. Minister Zdrowia pismem z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] , ponownie skierował do Senatu [...] wniosek o odwołanie Rektora [...] i jednocześnie pismem z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] poinformował R. A., że w związku z tym, że wniosek o odwołanie z funkcji Rektora [...] był rozpatrywany przez Kolegium Elektorów w składzie niezgodnym z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Statutem [...] , czynności i decyzje tego Kolegium, podjęte na posiedzeniu w dniu 29 listopada 2010 r. są dotknięte wadą i nie mogą być uznane za zasadne. Wobec tego Minister Zdrowia ponownie zawiesił R. A. w pełnieniu funkcji Rektora [...] do czasu podjęcia ostatecznego, zgodnego z prawem orzeczenia organu właściwego do odwołania rektora. Wniosek Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. o odwołaniu z funkcji rektora został rozpatrzony przez Kolegium Elektorów w dniu 1 marca 2011 r., które podjęło uchwałę pozostawiającą R. A. na stanowisku Rektora [...] . R. A. pismem z dnia 8 grudnia 2010 r., w związku z pismem Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu w pełnieniu funkcji Rektora [...] , wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 30 grudnia 2010 r. R. A. wniósł za pośrednictwem Ministra Zdrowia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu funkcji Rektora [...] . W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania, z uwagi na podjęcie uchwały o pozostawieniu R. A. na stanowisku Rektora, bowiem podjęcie takiej uchwały powoduje, że okres zawieszenia upłynął. Ponadto organ podniósł, że zawieszenie w wykonywaniu obowiązków przez rektora jest prawem przysługującym Ministrowi Zdrowia i realizowanym w związku ze złożeniem wniosku o odwołanie rektora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 51/11, że: "decyzje podejmowane przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego są decyzjami podejmowanymi w ramach sprawowanego przez ministra nadzoru nad zgodnością działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni. Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzorczych wobec uczelni państwowych, które korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii. Decyzje podejmowane w trybie nadzoru nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej". Mając powyższe na względzie, uznać należy, że zawieszenie w pełnieniu funkcji rektora uczelni wyższej przez Ministra Zdrowia winno następować w formie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem władcze, jednostronne oświadczenie woli ministra, skierowane na zewnątrz, oparte na przepisie art. 38 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w indywidualnie oznaczonej sprawie, w sposób autorytatywny kształtujące sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu. Przyjęcie, że zawieszenie rektora uczelni wyższej przez ministra ma formę decyzji administracyjnej, gwarantuje zawieszonemu rektorowi prawo do obrony jego interesu. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla przyjęcia, że rozstrzygnięcie to nie powinno podlegać kontroli niezawisłego sądu Reasumując, Sąd uznał, że pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r., skierowane do R. A. jako Rektora [...] , zawieszające go w pełnieniu funkcji Rektora [...] , jest decyzją administracyjną. Pismo to zawiera wszystkie składniki, które każda decyzja powinna posiadać, tj. oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Brak w nim tylko pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Konsekwencją uznania, że zawieszenie w pełnieniu funkcji rektora ma formę decyzji administracyjnej, jest przyjęcie, że od tego kwalifikowanego aktu administracyjnego przysługują środki zaskarżenia, gdyż jest on wydawany w trybie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona ma prawo, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący, pomimo braku stosownego pouczenia, przy zachowaniu ustawowego terminu, wystąpił do Ministra Zdrowia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu należy mieć na względzie, że to treść a nie forma przesądza o charakterze pisma wniesionego do organu. Zatem należy uznać, że pismo skarżącego z dnia 8 grudnia 2010 r. stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. nie jest decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z treści tej decyzji wynika bowiem, że jest to nowa decyzja wydana w przedmiocie zawieszenia. Stanowisko swoje Sąd opiera na treści art. 38 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, z którego wynika, że minister może zawiesić rektora w pełnieniu jego funkcji do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora. Zatem z chwilą podjęcia uchwały o pozostawieniu na stanowisku rektora, upływa okres zawieszenia w pełnieniu funkcji rektora. W związku z uznaniem przez Sąd, iż rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. jest decyzją administracyjną, należało zbadać czy skarga na tę decyzję jest dopuszczalna. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Należy stwierdzić, że jednym z ustawowych wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, które przysługują stronie w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przy czym samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 2 ppsa. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r., I SA 2813/03 niepubl.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2010 r. Od powyższej decyzji skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem wyczerpał tok instancji, jednak organ, jak wynika to z akt administracyjnych, nie rozpoznał tego wniosku i nie wydał orzeczenia, które rozpoznałoby sprawę ponownie. Podnieść należy, że orzeczenie wydane po wyczerpaniu środków zaskarżenia jest orzeczeniem ostatecznym i tylko na takie orzeczenia przysługuje prawo do wniesienia skargi. Takich przymiotów nie posiada zaskarżona przez skarżącego decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. W związku powyższym należy stwierdzić, że skoro przedmiotem niniejszej skargi jest orzeczenie wydane przez organ pierwszej instancji, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 1 ppsa skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Sąd o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.