II SA/Wa 601/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania K. B. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 7 października 2006 r. K. B. wystąpił do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. We wniosku zainteresowany podniósł, że przepracował łącznie 19 lat, lecz w okresie ostatnich 10 lat przypadających przed datą stwierdzenia niezdolności do pracy zamiast 5 lat udokumentował 3 lata, 2 miesiące i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W tym czasie nie był w stanie znaleźć pracy, bowiem pracując w zawodach: stolarz, modelarz wyrobów metalowych, robotnik budowlany i kamieniarz mógł się ubiegać o zatrudnienie jako pracownik fizyczny. Już w styczniu 1998 r. lekarz medycyny pracy wydał mu zaświadczenie o przeciwwskazaniu do ciężkiej pracy fizycznej (podnoszenia ciężarów powyżej 25 kg) oraz pracy na wysokościach powyżej 1,5 m. Jego stan zdrowia stale się pogarszał. Nie mógł znaleźć lekkiej pracy. W związku z tym zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Od dnia 25 października 2005 r. był leczony szpitalnie po "udarowym zachorowaniu". Następnie orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2006 r. zakwalifikowano go do znacznego stopnia niepełnosprawności, niezdolności do pracy i stwierdzono, że wymaga opieki całodobowej. Obecnie pozostaje bez środków do życia, bez możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania K. B. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 46 lat życia zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 19 lat, 1 miesiąc i 12 dni. Jednakże w latach 1991 – 1994, 1997 – 2000, 2001-2005 wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia podlegającemu ubezpieczeniu społecznemu. Tym samym nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w ww. okresach nie orzeczono wobec K. B. całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały więc w powyższych przerwach obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją K. B. wskazał, że bez własnej winy nie podejmował zatrudnienia w okresie poprzedzającym wydanie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, bowiem zarejestrował się jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, lecz z powodu panującego dużego bezrobocia nie otrzymywał jakichkolwiek propozycji pracy. Aby utrzymać rodzinę był zmuszony podejmować pracę dorywczą u pracodawców, którzy proponowali zatrudnienie bez umowy o pracę. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Z akt sprawy nie wynikały szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Zainteresowany nie wykazał bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał on wpływu. W okresach od [...] listopada 1997 r. do [...] października 2000 r. oraz od [...] kwietnia 2001 r. do [...] sierpnia 2005 r., tj. przez 7 lat i 4 miesiące K. B. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co spowodowało brak uprawnień do renty ustawowej. We wskazanych okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji, zgodnie z orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lipca 2006 r. została wobec zainteresowanego orzeczona od dnia [...] marca 2006 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że okoliczność niepodejmowania pracy z powodu bezrobocia nie może być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przepis art. 83 ww. ustaw w sposób pełny i wyczerpujący określa warunki, w jakich można przyznać świadczenie wyjątkowe. Ustawodawca nie wymienił trudnej sytuacji panującej na rynku pracy jako przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji pozytywnej dla strony. Przyznawanie świadczenia osobom, które nie podejmowały zatrudnienia z powodu ogólnie panującego bezrobocia w kraju, sprowadzałoby się do przyznawania tego świadczenia w trybie powszechnym, a nie wyjątkowym. Organ podniósł również, że świadome podejmowanie zatrudnienia tzw. "dorywczego" bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Podnoszone zaś przez stronę trudne warunki materialne nie stanowiły wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. K. B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na bardzo trudną sytuację finansową i rodzinną, wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy pod kątem przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Odnosząc się do argumentów skargi wskazał, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Fakt, że skarżący ma na utrzymaniu liczną rodzinę nie mógł mieć wpływu na zmianę stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostającym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił należycie wydanych w sprawie decyzji, albowiem nie przytoczono w nich istotnych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni związek z przesłankami orzekania o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku, określonymi w przepisie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Uchybienia te, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia uzasadnił tym, że w okresach od [...] listopada 1997 r. do [...] października 2000 r. oraz od [...] kwietnia 2001 r. do [...] sierpnia 2005 r., tj. przez 7 lat i 4 miesiące skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co spowodowało brak uprawnień do renty ustawowej. We wskazanych okresach nie była wobec wnioskodawcy orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Zgromadzony w sprawie materiał nie pozwalał zatem na stwierdzenie, że skarżący nie spełnił warunków do świadczenia na skutek niezależnych od swojej woli okoliczności, co wykluczało możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy. Z powyższej argumentacji wynika, że wniosek strony o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oceniono wg. wymagań odnoszących się do zwykłej renty. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych arbitralnie przesądził, że skoro brak jest w aktach orzeczenia stwierdzającego o całkowitej niezdolności do pracy skarżącego w ww. okresie, to wnioskodawca miał możliwość kontynuowania ubezpieczenia społecznego. Organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie odniósł przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, do indywidualnej sytuacji, w której znalazł się skarżący. Nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania ponad 7-letniej przerwy w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym czy strona miała realne, a nie tylko teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Trzeba mieć na uwadze, że skarżący, urodzony w 1960 r., legitymuje się stosunkowo dużym okresem zaliczanym do uprawnień emerytalnych, z czego tylko 8 miesięcy i 18 dni przypada na okresy nieskładkowe. Nie można również pominąć faktu, że całkowita niezdolność do pracy powstała w czasie trwania stosunku pracy. Jak wynika ze złożonego przez skarżącego w dniu 18 października 2006 r. kwestionariusza dotyczącego okresów składkowych i nieskładkowych w okresie od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] maja 2006 r. był on zatrudniony w firmie "[...]" z siedzibą w W. na podstawie umowy o pracę. Z orzeczeń komisji lekarskiej ZUS w R. z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, że całkowita niezdolność do pracy oraz samodzielnej egzystencji datuje się od wyczerpania zasiłku chorobowego, tj. od [...] marca 2006 r. Zatem gdyby nie choroba, zdarzenie lub splot zdarzeń niezależnych od skarżącego, kontynuowałby on zatrudnienie i w dalszym ciągu opłacałby składki na ubezpieczenie społeczne. We wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku K. B. podniósł, że w styczniu 1998 r. wydano mu zaświadczenie lekarskie stwierdzające przeciwwskazania do pracy na wysokościach i przy dźwiganiu ciężarów powyżej 25 kg. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając wykształcenie skarżącego, jego wiek, duże bezrobocie w okolicach miejsca zamieszkania (w powiecie [...]) należy przypuszczać, że nawet przy dołożeniu wymaganej staranności zainteresowany mógł napotkać na realne przeszkody w znalezieniu pracy zarobkowej. Organ również nie wyjaśnił czy choroba skarżącego, będąca powodem całkowitej niezdolności do pracy, nasilała się stopniowo i miała wpływ na możliwości zatrudnienia w czasie przypadającym na okres bezskładkowy, czy też była wynikiem nagłego zdarzenia (wypadku) i na pozyskanie pracy w tym okresie wpływu nie miała. Wskazane powyżej okoliczności nie były przez Prezesa ZUS brane pod uwagę i nie były analizowane pod kątem realnych możliwości pozyskania przez skarżącego pracy. Należy dodać, że przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego ani od długości przerwy, jaka zaistniała pomiędzy ustaniem zatrudnienia a powstaniem niezdolności do pracy i dlatego te okoliczności nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. W świetle tego przepisu ważne są przede wszystkim powody, dla których nie było możliwe spełnienie wymagań potrzebnych do uzyskania renty w trybie ustawowym. Rozpatrując ponownie wniosek K. B. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku organ będzie obowiązany uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie powyżej wskazanych wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną - z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.