II SA/Wa 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Danuta Kania, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku osiedleniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Sztabu Generalnego WP decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania R. K. zasiłku osiedleniowego w związku z przesiedleniem się do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkami rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1551/09, uchylił decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dowódcy Sił Powietrznych, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku osiedleniowego z tytułu przeniesienia służbowego. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia zakresu żądania skarżącego, a w szczególności do wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze zmianami miejsc pełnienia przez niego służby. Dopiero wówczas będzie możliwe wydanie decyzji, przesądzającej o prawie skarżącego do wypłaty, bądź odmowy wypłaty, spornej należności. Organ wskazał, że R. K. decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego: [...] i wyznaczony na stanowisko służbowe –[...], wg wykazu stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Następnie został przeniesiony służbowo rozkazem dziennym Dowódcy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po zakończeniu służby za granicą i wyznaczony na stanowisko służbowe w [...]. Obowiązki służbowe w nowej jednostce wymieniony objął w dniu [...] sierpnia 2006 r. W dniu 10 marca 2010 r. oficer wystąpił do dowódcy jednostki z wnioskiem o przyznanie zasiłku osiedleniowego. Biorąc pod uwagę wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Dowódca Sił Powietrznych decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 86 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm. – zwanej dalej ustawą pragmatyczną), § 3 ust. 1 pkt 4, § 6 ust. 1 i 2, § 9 i § 10 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 140, poz. 1487 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem) po ponownym rozpatrzeniu roszczenia R. K., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że pełnienie służby poza granicami państwa regulowane jest w drodze odrębnych przepisów przyznających zainteresowanemu liczne uprawnienia w tym związane ze zmianą miejsca pełnienia służby poza granicami kraju między innymi zasiłek adaptacyjny, który rekompensował żołnierzowi koszty przeniesienia poza granice państwa, zwrot kosztów podróży żołnierza i przebywających z nim członków rodziny, przewozu rzeczy osobistego użytku i przedmiotów gospodarstwa domowego. Ponownie rozpatrując wniosek Dowódca Sił Powietrznych uznał, że ostatnim przeniesieniem służbowym żołnierza było przeniesienie służbowe z [...] do m. [...], w związku z którym żołnierz przesiedlił się na pobyt stały do miejscowości [...]. Zainteresowany wyjaśnił, że w związku z przeniesieniem służbowym z m. [...] do Dowództwa Sił Powietrznych w m. [...] przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkami rodziny i zameldował się na pobyt czasowy ponad 2 miesiące pod adresem: [...]. Osiedlenie w m. [...] nie nastąpiło bezpośrednio po zakończeniu służby w m. [...], poprzedzone było osiedleniem i zameldowaniem w m. [...], a następnie w m. [...]. Kończąc służbę, oficer nie mógł wrócić do [...], ponieważ przekazał kwaterę służbową do WAM, nie mógł zameldować się w [...] gdyż nie posiadał kwatery służbowej, później zameldował się w mieszkaniu wynajętym. Wobec tego zameldował się w [...] na pobyt stały – miejscowość rodzinna. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał § 9 pkt 3 rozporządzenia. Organ stwierdził, iż R. K. w dniu [...] sierpnia 2006 r. zameldował się na pobyt stały w [...], tj. miejscowości pobliskiej pełnienia służby (m. [...]). W takiej zaś sytuacji żołnierzowi nie przysługuje zasiłek osiedleniowy. Dalej organ wskazał, że z miejscowości [...] jest dogodne połączenie z [...]. Wskazał ponadto, że w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389), zgodnie z którym żołnierzom zawodowym, którzy w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym dokonanym przed 1 listopada 2007 r. przesiedlili się i zameldowali na pobyt stały ponad 2 miesiące w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, dowódcy jednostki wojskowej przyznają na ich wniosek wymienioną należność. Odnosząc się do zarzutu, że zamiast połączenia autobusowego uwzględnił połączenie kolejowe w sytuacji, gdy przystanek autobusowy znajduje się w odległości 500 m od miejsca zamieszkania, a stacja PKP 3 km, organ wskazał, że wziął pod uwagę, iż korzystanie z połączenia autobusowego uniemożliwiłoby żołnierzowi swobodne dotarcie do pracy, co wynika z rozkładu kursowania autobusu. R. K. objął obowiązki służbowe w [...] [...] sierpnia 2006 r., był zameldowany wówczas w [...], zameldowanie w miejscu pełnienia służby nastąpiło w dniu [...] stycznia 2008 r., a członków rodziny w dniu [...] marca 2009 r. Wobec powyższego w rozumieniu aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących przeniesienia służbowego w okresie od dnia objęcia obowiązków służbowych w Dowództwie Sił Powietrznych ([...] sierpnia 2006 r.) do dnia [...] października 2007 r., tj. wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe oraz przepisy § 9 pkt 3, nie można ww. tego prawa przyznać. Od powyższej decyzji R. K. wniósł odwołanie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Szef Sztabu Generalnego rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż Dowódca Sił Powietrznych wydał właściwe rozstrzygnięcie w sprawie, albowiem zgodnie z § 9 pkt 3 rozporządzenia należności, o których mowa w § 5 (ryczałt przeniesieniowy) i § 6 (zasiłek osiedleniowy), nie przysługują w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne (zdefiniowane w § 2 pkt 7 rozporządzenia). Organ podał, że przeniesienie służbowe do Dowództwa Sił Powietrznych w m. [...] nastąpiło, kiedy ww. był wraz z rodziną zameldowany w [...]. [...] jest miejscowością pobliską. Między miastem [...] a miastem [...] istnieje takie połączenie, gdzie czas przejazdu w obie strony nie przekracza 2 godzin. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] września 2010 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi R. K. zarzucił wymienionym decyzjom: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej, poprzez odmowę przyznania świadczenia na skutek zastosowania przesłanki niewymienionej w powołanym przepisie ustawowym i oparcie rozstrzygnięcia na kryteriach określonych w rozporządzeniu wykonawczym w sposób wykraczający poza granicę delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów w niej podniesionych, choć z nie wszystkimi zarzutami naruszenia prawa procesowego należy się zgodzić. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 90, poz. 593 ze zm.), który wskazuje, że żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują należności za przeniesienia i podróże służbowe. Ustęp 2 tego artykułu stanowi ustawową delegację do określenia przez Ministra Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia m.in. wysokości oraz trybu przyznawania należności za przeniesienia służbowe żołnierzy. W przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 maja 2004 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe Minister Obrony Narodowej ustalił, iż żołnierzowi przeniesionemu służbowo, który przesiedlił się do nowego miejsca pełnienia służby, przysługuje zasiłek osiedleniowy w wysokości 250% najniższego uposażenia - jeżeli żołnierz przesiedlił się z członkami rodziny. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, przez przeniesienie służbowe należy rozumieć wyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował ostatnio stanowisko służbowe. Prawo żołnierza do uzyskania zasiłku osiedleniowego doznawało ograniczeń, poprzez ustalenie w § 9 rozporządzenia (w pierwotnym brzmieniu), że: należności, o których mowa w § 5 i 6, nie przysługują w razie przeniesienia służbowego żołnierza do poprzedniego miejsca pełnienia służby, w którym on sam lub jego małżonek nadal posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny, albo do miejscowości, w której są oni zameldowani na pobyt stały. Przepis § 9 został następnie zmieniony przez § 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 5 października 2007 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1389) zmieniającego min. rozporządzenie z dniem 1 listopada 2007 r. Wówczas to Minister rozszerzył katalog przesłanek negatywnych określając, iż należności, o których mowa w § 5 i 6, nie przysługują w razie przeniesienia służbowego: 1) do miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały; 2) do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne; 3) do miejscowości pobliskiej miejscowości, o której mowa w pkt 1, albo do miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne z miejscowością, o której mowa w pkt 1. Za miejscowość, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne - miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, bez uwzględnienia dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe, z tym że w przypadku gdy do tej miejscowości istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu dojazdu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu - § 2 pkt 7 rozporządzenia. Zwrócić także uwagę należy, iż w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe, został zawarty przepis przejściowy, zgodnie z którym, żołnierzom, którzy w związku z ostatnim przeniesieniem służbowym dokonanym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia przesiedlili się i zameldowali na pobyt czasowy ponad 2 miesiące w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, dowódcy jednostek wojskowych, o których mowa w art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przyznają, na ich wniosek, należności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 4 (zasiłek osiedleniowy) i 5 rozporządzenia, o którym mowa w § 1. W niniejszej sprawie skarżący rozkazem dziennym Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] września 2006 r. został przeniesiony służbowo z m. [...] do m. [...], zaś obowiązki służbowe w nowej jednostce objął w dniu [...] sierpnia 2006 r. Przesiedlenie skarżącego do [...] nastąpiło w dniu [...] stycznia 2008 r. a jego rodziny w dniu [...] marca 2009 r., albowiem dopiero po 2 latach od przeniesienia służbowego skarżący uzyskał lokal mieszkalny. Wcześniej skarżący wraz z rodziną uzyskał zameldowanie w mieście rodzinnym [...]. Z przyczyn od siebie niezależnych skarżący nie mógł niezwłocznie zrealizować prawa do zasiłku osiedleniowego, albowiem nie otrzymał on przysługującego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, do którego mógłby się wprowadzić wraz z rodziną, lecz został wpisany na listę żołnierzy oczekujących na przydział lokalu z zasobów WAM, jak wynika z oświadczenia. W ocenie Sądu, skarżący powinien zostać objęty dyspozycją przepisu intertemporalnego - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe. Dopiero bowiem po otrzymaniu lokalu mieszkalnego skarżący mógł rzeczywiście dokonać przesiedlenia i zameldowania wraz z rodziną do nowego miejsca pełnienia służby. Wskazać należy, iż zameldowanie się w obowiązującym stanie prawnym, nie jest okolicznością prawotwórczą. Jako czynność materialno-techniczną potwierdza jedynie zamieszkanie w danym lokalu pod danym adresem, z zamiarem przebywania tam na wskazany okres lub na stałe. Przyjąć zatem należy, że skarżący nabył uprawnienie do skorzystania z należności związanych z jego przeniesieniem służbowym do innej miejscowości z dniem tego przeniesienia, albowiem taką gwarancję ustawową wprowadził prawodawca wprost w art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej. Zwraca uwagę także fakt, iż gdyby przydział lokalu mieszkalnego przez organ WAM następował w niewielkim odstępie czasu od złożenia przez dowódcę przeniesionego żołnierza wniosku o przydział lokalu, to skarżącego nie objęłyby powyżej wskazane zmiany rozporządzenia wykonawczego. Zatem skarżący ponosiłby negatywne skutki opieszałego działania organów władzy publicznej, co pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. W prawomocnym wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (niepublik.) zbadał zgodność § 9 pkt 2 rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 86 ust. 2 ustawy pragmatycznej i wyraził pogląd, iż "(...) przepis pkt 2 § 9 rozporządzenia (dodany przepisem § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 192, poz. 1389) rozumiany w ten sposób, że pozbawia żołnierza nabytego uprawnienia do otrzymania należności przysługujących w razie przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej lub do miejscowości z której istnieje dogodne połączenie, jest nie tylko niezgodny z ustawą, ale w ogóle wykracza poza delegację ustawową przyznaną Ministrowi Obrony Narodowej". Sąd zwrócił uwagę, iż przepis art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie zawęża pojęcia przeniesienia służbowego w odniesieniu do określonej odległości pomiędzy miejscowością, w której żołnierz pełnił służbę przed przeniesieniem, a miejscowością do której został do pełnienia służby przeniesiony, ani sposobu skomunikowania tych miejscowości, lecz określa, iż należności z tytułu przeniesienia służbowego przysługują w każdym wypadku przeniesienia do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości lub wykonywania zadań służbowych poza miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania. Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd w pełni akceptuje. Przepis § 9 pkt 2 w związku z § 2 pkt 5 i 7 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu nadanym we wskazanym wyżej rozporządzeniu zmieniającym, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Słowo "tryb" - oznacza ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób system - "Nowy słownik języka polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. Ustalenie trybu to wskazanie zasad postępowania dla realizacji określonego celu, w tym wypadku ustalenie metody postępowania w celu realizacji uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie świadczenia z faktem dokonania przeniesienia służbowego, to ustalenie dodatkowych kryteriów zawężających w akcie podwykonawczym, o czym wyżej, pozostaje w kolizji z wolą ustawodawcy. Problem ten dostrzegł prawodawca, albowiem w nowelizacji ustawy pragmatycznej od dnia 1 stycznia 2010 r. wprowadza zmiany do art. 86, poprzez m.in. określenie w ust. 4, iż zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. Podkreślić należy, iż w noweli ustawodawca nie uzależnia prawa do zasiłku osiedleniowego od przeniesienia służbowego do miejscowości pobliskiej lub miejscowości, z której istnieje dogodne połączenie komunikacyjne, a ta właśnie przesłanka negatywna legła u podstaw odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli, podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W związku z tym, w razie stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z ustawą sąd może odmówić ich zastosowania w konkretnej sprawie. W tej właśnie sprawie należy odmówić stosowania przepisu § 9 pkt 2 rozporządzenia, albowiem powołany przepis wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 86 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zarówno Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, jak i Dowódca Sił Powietrznych wydali rozstrzygnięcia dokonując błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 ustawy pragmatycznej, co miało wpływ na końcowy wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie należności pieniężnych z tytułu przeniesienia służbowego organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.