II SA/Wa 603/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie był rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] grudnia 2018 r. o numerze [...] w sprawie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Raportem z dnia [...] maja 2018 r. Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w L. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. (zwanego dalej: "Komendantem Wojewódzkim") o wyrażenie zgody na przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego przez E. M. (zwaną dalej: "Skarżącą"). Naczelnik wyjaśnił, iż z informacji przekazanych mu przez podległych policjantów, jak również sprawdzonych osobiście przez niego, wynika, że Skarżąca zamieściła na portalu społecznościowym zdjęcie wraz z informacją, iż brała udział w [...] Międzynarodowej Wystawie Psów Rasowych, odbywającej się w dniach do [...] do [...] maja 2018 r. w L., podczas której, jej pies zdobył pierwszą lokatę. Wskazał nadto, iż Skarżąca przebywa nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich od dnia [...] października 2017 r., w związku z czym została w dniu [...] lutego 2018 r. skierowana do Komisji Lekarskiej celem określenia stanu zdrowia i wydania orzeczenia o jej przydatności do służby. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r. Skarżąca potwierdziła swój udział w wystawie w dniu [...] maja 2018 r., dodając przy tym, iż jej mąż prowadzi hodowlę psów, natomiast ona sama "przebywając na wystawie występuje towarzysko i pomocniczo". Pismem z dnia [...] maja 2018 r. zawiadomiono Skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie utraty prawa do uposażenia za okres wskazany w zwolnieniu lekarskim, tj. od dnia [...] kwietnia do dnia [...] maja 2018 r. W toku postępowania Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z przedłożonej dokumentacji medycznej, jak również z przesłuchania jej samej – na okoliczność czynności wykonywanych w trakcie zwolnienia lekarskiego, sposobu leczenia, wytycznych właściwego lekarza w zakresie procesu rekonwalescencji, a nadto zastosowanego procesu leczenia oraz przyczyn i charakteru przebywania Skarżącej podczas wystawy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. odbyło się przesłuchanie Skarżącej w charakterze strony, udokumentowane protokołem podpisanym przez Skarżącą i jej pełnomocnika, podczas którego wskazała, iż podczas wystawy w dniu [...] maja 2018 r. zastępowała męża, zaś jej aktywność polegała na "czesaniu psa i prezentacji". Zdaniem Skarżącej, jej uczestnictwo w wystawie – trwające około 3 godzin – nie wymagało zwiększonego wysiłku, nie miało negatywnego wpływu na stan jej zdrowia, a wręcz przeciwnie "bardzo ją odstresowało". Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r. o numerze [...], Komendant Wojewódzki stwierdził utratę prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] maja 2018 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich. W uzasadnieniu organ podniósł, iż aktywny udział Skarżącej w wystawie psów, polegający na przygotowaniu i prezentowaniu psa, która miała miejsce w innej miejscowości, przekracza zwykłe czynności dnia codziennego, które są dopuszczalne w okresie niezdolności do służby. Ponadto Komendant Wojewódzki podzielił stanowisko Zespołu przeprowadzającego kontrolę, iż prowadzenie hodowli psów, nawet zarejestrowanej na męża, oraz bezpośredni udział w wystawie mającej na celu podniesienie wartości zwierząt, nawet jeśli przyjąć tylko pomoc na rzecz męża, może być potraktowana jako czynność zarobkowa i praca, której w czasie zwolnienia nie wolno wykonywać. W konsekwencji organ uznał, iż zachowanie Skarżącej stanowiło nieprawidłowe wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego, skutkujące utratą prawa do uposażenia. Po rozparzeniu odwołania, Komendant Główny wydał zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2018 r., którym utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że Skarżąca wykorzystała zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem. Komendant Główny wyjaśnił przy tym – powołując się na orzecznictwo sądowe – iż wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem określić można jako takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. W ocenie organu, uczestnictwo Skarżącej w wystawie psów, w tym podejmowane przez nią czynności opiekuna psa, nie stanowiło czynności dnia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Komendant Główny podkreślił przy tym, iż nie kwestionuje dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania Skarżącej na zwolnieniu, natomiast jego zadaniem była ocena prawidłowości wykorzystania tego zwolnienia. Nawet bowiem działalność terapeutyczna, ma ograniczony zakres. W ocenie organu, aktywność podjęta w dniu [...] maja 2018 r. nie była niezbędna dla pełnej sprawności Skarżącej i nie przyczyniała się do poprawy jej stanu zdrowia. Udział w wystawie psów nie był – zdaniem Komendanta – zdarzeniem ukierunkowanym na terapię czy rekonwalescencję, ale uczestnictwem w zdarzeniu mającym charakter pewnej rywalizacji. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącej, że udział w wystawie psów realizował cel leczenia, jakim była redukcja zaburzeń psychicznych. Gdyby bowiem przyjąć takie stanowisko, to cel ten mógłby zostać zrealizowany również poprzez podjęcie przez Skarżącą pracy zarobkowej polegającej na przygotowywaniu psów do sprzedaży. Niezależnie od powyższego Komendant Główny zauważył, iż z działaniem Skarżącej wiąże się również aspekt zarobkowy polegający na prezentowaniu ewentualnego przedmiotu sprzedaży potencjalnym nabywcom czy nawiązywaniu kontaktów o charakterze biznesowym. Udział psa w wystawie, można bowiem uznać za promocję czy reklamę, zatem element niezbędny dla prowadzonej działalności gospodarczej. Reasumując organ odwoławczy wskazał, iż sytuacja, w której funkcjonariusz przebywający na zwolnieniu lekarskim, wykonuje czynności niemające nic wspólnego z działaniem umożliwiającym mu jak najszybszy powrót do służby, uzasadnia uznanie, że wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Komendanta Głównego z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości, jak również o uchylenie poprzedzającego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; 2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego rozkazu; 3) art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia opinii właściwego biegłego, celem stwierdzenia i wykazania rodzaju choroby w związku, z którą nastąpiło wydanie zwolnienia lekarskiego, jak również czy ustalona w toku postepowania aktywność utrudniała lub też nie powrót Skarżącej do zdrowia, a w konsekwencji jednoznacznego ustalenia, czy aktywność ta pozostawała w zgodzie z celem wystawionego zwolnienia lekarskiego; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego dowolną ocenę, a w szczególności: (-) brak wskazania w sposób jednoznaczny, na czym miało polegać nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego; (-) całkowite pominięcie istotnych informacji płynących z dokumentacji medycznej dotyczących celu leczenia, a tym samym możliwego wpływu zachowania Skarżącej na jej powrót do zdrowia. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż celem leczenia Skarżącej była redukcja zaburzeń lękowych, w związku z czym trudno jest twierdzić, że przebywanie wśród ludzi – podczas określonych imprez, nie wykonując jakichkolwiek czynności – stoi w sprzeczności z celem wystawionego zwolnienia lekarskiego. Zdaniem Skarżącej, nie wykonywała ona jakichkolwiek czynności związanych z jej zawodem, jak również nie świadczyła pracy bądź usług – nawet w znaczeniu potocznym – na rzecz innego podmiotu. W jej ocenie istotne jest również to, że zdarzenie z jej udziałem miało charakter jednorazowy, a nadto wymuszony okolicznościami o charakterze rodzinnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane rozkazy personalne odpowiadają prawu. Zgodnie z przepisem art. 121e ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Samo bowiem zwolnienie lekarskie przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 1687/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r. o sygn. akt III SA/Gd 511/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć zatem należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności chorego do służby – poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), czym innym natomiast sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście, samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi funkcjonariusza do służby. Ratio legis omawianej regulacji – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmiennie ustawy o Policji [...] (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) – było ograniczenie absencji funkcjonariuszy służb mundurowych. Zadaniem organu jest zatem wyłącznie dokonanie kontroli tego, w jaki sposób realizowane jest zwolnienie lekarskie w celu uzyskania pełnej zdolności do służby. Natomiast nie może być kwestionowane, iż w toku kontroli organ nie ustala stanu zdrowia policjanta ani nie ocenia prawidłowości realizacji przez niego procesu leczenia. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2071/17, przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ nie musi ustalić tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby, a więc w istocie, czy działania podejmowane przez niego w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. Z kolei w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego. Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, a nawet sprzyja procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy rzecz ujmując, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie – zarówno sądów administracyjnych, jak i powszechnych – zgodnie z którym, w czasie niezdolności do służby funkcjonariusz nie może podejmować każdej aktywności, bowiem okresu zwolnienia lekarskiego nie można traktować jako czasu wolnego od służby. Orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi o możliwości wykonywania przez policjanta zwykłych czynności dnia codziennego: dokonania zakupów żywnościowych, leków, materiałów medycznych; udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne; poruszania się po mieszkaniu; spacerów w celach rekonwalescencji. Dodać należy, iż zakres dopuszczalnego poruszania się funkcjonariusza w przypadku orzeczenia o czasowej niezdolności do służby zawierającego określenie "chory może chodzić" winien ograniczać się do najbliższych okolic jego miejsca zamieszkania i tylko dla załatwienia podstawowych potrzeb życiowych (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r. o sygn. akt III UK 120/05; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r. o sygn. akt III AUa 3189/01). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, zgodzić należy się z działającymi w sprawie organami, iż uczestnictwo w wystawie psów i związana z tym podróż poza miejscowość zamieszkania, jak również aktywne działania polegające na prezentowaniu psa, nie mieszczą się w katalogu działań dopuszczalnych w czasie trwania okresu zwolnienia lekarskiego. Czynności takich nie można bowiem uznać za zwykłe czynności dnia codziennego, a do tego niezbędne dla egzystencji czy leczenia (rekonwalescencji). Zaznaczyć przy tym raz jeszcze należy, iż w świetle stwierdzonej aktywności Skarżącej, rodzaj schorzenia stanowiący podstawę wystawienia zwolnienia lekarskiego, pozostawał bez wpływu na ocenę prawidłowości jego wykorzystywania. W ocenie Sądu, można również dopuścić podejmowanie przez funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim innych działań, wykraczających wprawdzie poza zwykłe czynności dnia codziennego, ale tylko wówczas, gdy wynikają one wprost z zaleceń lekarskich, czy też okoliczności nadzwyczajnych i obiektywnie niezależnych od funkcjonariusza. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można jednak przyjąć, by takie okoliczności wystąpiły. Udział Skarżącej w wystawie z pewnością nie można uznać za zalecenie lekarskie, bowiem przeczy temu zarówno sama Skarżąca, gdy podaje do protokołu, iż mąż otrzymał informacje o nagłych obowiązkach służbowych tuż przed wystawą, w związku z czym musiała go zastąpić. Ponadto próżno doszukać się takiego zalecenia w przedłożonej dokumentacji medycznej. Nie można również przyjąć, by udział w wystawie – nawet w zastępstwie męża, które wymagane było "w ostatniej chwili" – był takim nadzwyczajnym zdarzeniem, które Skarżąca była zmuszona przedsięwziąć z uwagi na obiektywnie niezależne i doniosłe okoliczności (np. dla zdrowia, życia, w stanach wyższej konieczności, z uwagi na działanie sił natury). Niezależnie od powyższego, Sąd podziela stanowisko Komendanta Głównego, iż pomoc w prowadzonej przez męża działalności gospodarczej należy traktować jako zachowanie mieszczące się w granicach pojęcia "wykonywania pracy zarobkowej". Skarżąca niewątpliwie zastąpiła osobę prowadzącą hodowlę psów, która to działalność ma co do zasady charakter komercyjny. Nie ma przy tym znaczenia, czy w trakcie wystawy Skarżąca bądź jej mąż uzyskali zysk (zarobek), bowiem rację ma organ, gdy podnosi, że samo prezentowanie zwierząt na wystawach wpływa na popularność hodowli, stanowi formę reklamy i ma w konsekwencji wpływ na ewentualne zyski z tej działalności w przyszłości. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że uprawnione było stanowisko organów, zgodnie z którym, Skarżąca wykorzystywała zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego celem, a tym samym zaskarżone rozkazy personalne zostały podjęte w sposób zgodny z prawem. Dodać należy, iż w świetle regulacji art. 121e ustawy o Policji, nie ma również znaczenia czy zachowanie uznane za nieprawidłowe było incydentalne czy też miało charakter cykliczny. Za nieuzasadnione uznać należało podniesione w skardze zarzuty, w szczególności dotyczące konieczności prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego (w tym dopuszczenia dowodu z opinii biegłego) dotyczącego stanu zdrowia Skarżącej oraz wpływu podjętej aktywności na powrót do pełni sił, a tym samym powrót do służby. Zdaniem Sądu, postępowanie przeprowadzone w sprawie było prawidłowe i nie naruszało przepisów art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Przypomnieć tylko należy, iż kluczowe w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie i mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie rozkazy personale nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie uzasadnienie rozkazu Komendanta Wojewódzkiego cechuje pewna lakoniczność, jednakże uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego jest bardzo szczegółowe, zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym kompleksowo odnosi się do zarzutów stawianych przez Skarżącą w odwołaniu, co wypełnia obowiązek dwukrotnego merytorycznemu rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.). Prowadzi to w konsekwencji do przyjęcia, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.