II SA/Wa 605/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761), utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w W. o odmowie przyznania A. K. pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż A. K. w dniu [...] grudnia 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na spłatę kredytu hipotecznego zaciągniętego na zakup lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 38,00 m2, w którym mieszka od dnia [...] października 2008 r., tj. od dnia zakupu lokalu na podstawie aktu notarialnego – repertorium [...] z dnia [...] października 2008 r. Zakupiony lokal mieszkalny znajduje się w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z art. 85 ustawy o Służbie Więziennej należna powierzchnia mieszkalna dla A. K. wynosi od 14,0 m2 do 20,0 m2 i lokal mieszkalny przy ul. [...] odpowiada przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej. Na zakup ww. lokalu A. K. zaciągnęła zobowiązanie finansowe określone w umowie o kredyt hipoteczny z dnia [...] października 2008 r., zawartej z E. S.A. Spółka Akcyjna Oddział w Polsce z siedzibą w W. W dniu [...] października 2008 r. A. K. złożyła oświadczenie o wstrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem [...] października 2008 r., tj. z datą podpisania aktu notarialnego. Na tej podstawie Dyrektor Aresztu Śledczego w W., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., cofnął A. K. uprawnienia do otrzymywania równoważnika z tytułu braku mieszkania z dniem [...] października 2008 r. W tym stanie faktycznym organ uznał, iż odwołująca się z mocy art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej jest osobą nieuprawnioną do uzyskania lokalu mieszkalnego, a zatem nie przysługuje jej również pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wskazał, iż prawo do pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 ustawy o Służbie Więziennej, jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Dopiero, gdy prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane, funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Prawo do otrzymania pomocy finansowej określa art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i na tej podstawie pomoc finansową przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym A. K., będąc na dzień złożenia wniosku właścicielem lokalu mieszkalnego, nie spełniała przesłanek do udzielenia pomocy finansowej. Poza wskazanymi przepisami, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 7/08), w której podkreślono, iż dokument świadczący o zobowiązaniach zaciągniętych przez funkcjonariusza w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego ma tylko za zadanie potwierdzić fakt wydatku ponoszonego przez niego na cel nabycia takiego lokalu. Z zawarcia umowy o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe "nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskanym lokalem". Według uchwały realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz, występując o pomoc finansową, ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Składając wniosek o przyznanie pomocy, A. K. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w złożonym oświadczeniu stwierdziła, że w zakupionym lokalu zamieszkuje od dnia podpisania aktu notarialnego, tj. od dnia [...] października 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. zarzuciła powyższej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez błędne zastosowanie art. 90 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz błędną wykładnię i nieustosunkowanie się do przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1235) oraz nieustosunkowanie się do postanowienia nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w W. W uzasadnieniu wnosząca skargę podniosła ponadto, iż decyzja nr [...] została wydana w warunkach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną – wskazanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., które co do treści należy uznać za decyzję, chociaż nie spełnia wymogów tego aktu administracyjnego. Podkreśliła, iż dokonując analizy przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ nie miał na względzie wykładni celowościowej przepisu, pozwalającej traktować określenie "na uzyskanie lokalu", jako celu na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Stwierdziła, że spełniła wymogi formalne stawiane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. i stosownie do treści § 5 ust. 3 pkt 4, do wniosku została dołączona sporządzona w formie aktu notarialnego umowa kupna lokalu oraz umowa o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkaniowe. Skarżąca podniosła także, iż na dzień złożenia wniosku, jej potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone z uwagi na fakt, iż zakupiony lokal był w złym stanie technicznym i wymagał gruntownego remontu. Wskazała, iż zaskarżona decyzja pozostaje w niezgodności z linią orzecznictwa sądów administracyjnych i powołała orzeczenia, które wyrażają pogląd, że wniosek o przyznanie pomocy może być złożony również po dokonaniu zakupu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy finansowej uregulowane jest w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszom służby stałej przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Określa on zatem krąg osób uprawnionych i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone. Nie precyzuje on natomiast innych kryteriów warunkujących możliwość przyznania takiej pomocy finansowej. W tym zakresie podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Ich istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu zatem o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a także lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodzinny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej. Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Omawiana pomoc finansowa jest zatem alternatywną formą do spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Wniosek taki, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08, nie wynika wprawdzie z samego art. 90 ust. 1 ustawy, ale należy go wyprowadzić z wykładni tego przepisu dokonywanej w powiązaniu z art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy. Przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu na podstawie decyzji administracyjnej wyliczone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy. W pkt 2 tego przepisu przyjęto, że przydział nie może nastąpić na rzecz funkcjonariusza, który jest właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Oznacza to, że w stosunku do funkcjonariusza, który ma dom, bądź odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu, w którym stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji – co do zasady – został osiągnięty, a zatem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów, nie przysługuje mu prawo przydziału lokalu, a więc także pomoc finansowa, przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ dokonał więc prawidłowej wykładni wskazanych w skardze przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Jak wynika to z powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można wiązać z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu mieszkalnego), ani też z datą złożenia wniosku o pomoc, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Decydujące znaczenie ma bowiem, co należy podkreślić, sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie, nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r., celem unormowania zawartego w § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest potwierdzenie przez funkcjonariusza wydatku już poniesionego albo takiego, który wkrótce ma nastąpić. Z samego tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (art. 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożonego wniosku. W przedmiotowej sprawie skarżąca w chwili złożenia wniosku miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nabyty przez nią lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 38,00 m2 znajduje się w miejscu pełnienia służby i odpowiada przysługującej funkcjonariuszce powierzchni mieszkalnej. We wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu A. K. oświadczyła, że w uzyskanym lokalu w W. przy ul. [...], mieszka od dnia [...] października 2008 r. Organ miał więc podstawy przyjąć, że lokal zaspokajał potrzeby mieszkaniowe wnioskodawczyni, od daty jego nabycia i zamieszkania w nim. Remont mieszkania, do którego miało dojść w miesiącu listopadzie i grudniu 2008 r., co skarżąca podniosła w odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania pomocy finansowej, zasadnie organ odwoławczy ocenił, jako okoliczność niemającą istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, jeśli doszło do niego w czasie zamieszkiwania w lokalu. Nie można też podzielić zarzutu skarżącej, że do wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy doszło w warunkach nieważności. Postanowienie nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., wydane na podstawie art. 36 ust. 1 k.p.a., było zawiadomieniem strony o zwłoce w załatwieniu wniosku i nie stanowiło rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).