II SA/Wa 611/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Janusz Walawski, Protokolant ref.staż. Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby [...] [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.1764), zwanej dalej u.d.i.p. oraz na podstawie art. 104 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. po rozpoznaniu wniosku K. J. z dnia [...] października 2017 r. odmówiła udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że w dniu [...] października 2017 r. K.J. drogą elektroniczną na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się z wnioskiem do Polskiej Izby [...] [...] o udostępnienie poprzez przesłanie na podany adres e-mail informacji publicznej w postaci skanów decyzji [...] wydanych po rozpatrzeniu odwołań od decyzji [...] odmawiających nadania uprawnień budowlanych po egzaminie ustnym z jesiennej (II) sesji egzaminacyjnej w roku 2016 oraz wiosennej (I) sesji egzaminacyjnej w roku 2017. Organ podał, że pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wnioskodawca w odpowiedzi na w/w pismo stwierdził, że żądana przez niego informacja ma charakter tzw. informacji prostej, a nie złożonej. Jednocześnie podał, że pozyskanie żądanych informacji jest niezbędne w celu określenia pracochłonności oraz poziomu wiedzy merytorycznej pracowników organu II instancji prowadzących postępowania, w tym badanie w zakresie wnikliwości rozpatrywanych spraw indywidualnych, prowadzenia postępowań dowodowych, zapewnienia udziału stronom w postępowaniach oraz prostoty i szybkości postępowania z zachowaniem terminowości ich załatwiania, w celu wyegzekwowania systemowych działań zgodnych z prawem, przy współpracy z jednostkami władzy publicznej do tego celu stworzonymi, a także upublicznienia wyników postępowania. Następnie organ przywołał poglądy prezentowane w doktrynie i w orzecznictwie co do rozumienia pojęcia informacja przetworzona. Komisja wskazała, że informacje, o które wnosi wnioskodawca mają charakter informacji przetworzonych i wymagają od organu podjęcia przez niego określonego działania w odniesieniu do posiadanych przez siebie dokumentów. Organ wskazał, że nie posiada zestawienia decyzji [...] wydanych po rozpatrzeniu odwołań od decyzji [...] odmawiających nadania uprawnień budowlanych po wskazanych przez wnioskodawcę egzaminach. Przekazanie żądanych decyzji wymagałoby od organu podjęcia dodatkowych czynności (zgromadzenie i wybranie decyzji, ich powielenie, anonimizacja i skanowanie), co przesądza o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Organ stwierdził jednocześnie, że brak jest interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Organ zauważa, że sprawdzanie wiedzy merytorycznej pracowników Organu II instancji, czy ocena pracochłonności, jest zadaniem właściwych, umocowanych ustrojowo podmiotów, które posiadają kompetencje do dokonywania tego typu ocen, a nie osób fizycznych, w tym stron postępowań administracyjnych. K.J. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił m.in. błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, próbę udowodnienia z góry założonej błędnej tezy na temat informacji publicznej przetworzonej. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby [...] [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Komisja ponownie stwierdziła, że informacje, których żąda strona mają charakter informacji przetworzonych. Organ w celu przedstawienia stronie skanów decyzji [...] wydanych po rozpatrzeniu odwołań od decyzji [...] odmawiających nadania uprawnień budowlanych po egzaminie ustnym z jesiennej (II) sesji egzaminacyjnej w roku 2016 oraz wiosennej (I) sesji egzaminacyjnej musi podjąć dodatkowe czynności takie jak: zgromadzenie i wybranie żądanych przez stronę decyzji, ich powielenie, zanonimizowanie oraz zeskanowanie. Organ podał, że informacją przetworzoną może stać się także tzw. informacja prosta będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, jeżeli rozmiar i zakres żądanej informacji tego rodzaju przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Organ wskazał, że nie dysponuje zestawem, który mógłby zostać udostępniony stronie. Komisja wskazała, że podtrzymuje również swoje stanowisko co do braku wykazania interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej. Strona nie wskazała na szczególnie ważny interes publiczny. Decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby [...] [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. stała się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. w zw. z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez: niezapewnienie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; błędną ocenę stanu prawnego, poprzez nieprawidłowe określenie cech informacji publicznej przetworzonej; próbę udowodnienia z góry założonej, błędnej tezy na temat informacji publicznej przetworzonej; błędną ocenę stanu faktycznego, poprzez niewłaściwe założenie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej; bezpodstawne wezwanie do wykazania interesu publicznego oraz jego ocenę, do której organ nie jest upoważniony; błędną ocenę stanu faktycznego poprzez nieobiektywne określenie celu wykorzystania informacji publicznej, do której organ nie jest upoważniony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym treść aktów administracyjnych (decyzji) po ich anonimizacji winna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja publiczna prosta (zob.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1258/08, por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). W odniesieniu do pojęcia informacji przetworzonej w orzecznictwie i literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że nakład pracy konieczny do rozpatrzenia danego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku wskazują na to, czy nastąpiło przekształcenie informacji publicznej, a nie jej przetworzenie. H. Knysiak-Molczyk w artykule "Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej" (Przegląd Prawa Publicznego z 2010 r., nr 3, s.66) stwierdza, że "przetworzenie informacji wymaga [...] zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków". Skarżący wskazał, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą i winna być udostępniona, bowiem udostępnienie decyzji z dwóch ostatnich sesji egzaminacyjnych (w których decyzji jest kilkanaście, np. cały rok 2016-5 decyzji, co potwierdzają dane zawarte w Inżynierze Budownictwa wydawanym w przez PIIB) jest czynnością organizacyjno- techniczną i nie może być kwalifikowane jako przetworzenie informacji. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby [...] [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący ponownie wskazał, że liczba decyzji, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej to kilka sztuk. Pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 listopada 2018 r. podniósł, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna nie posiada oryginałów decyzji, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] października 2017 r. ponieważ decyzje te wraz z całością akt zwracane są organowi pierwszej instancji po zakończeniu postępowania przed Krajową Komisją Kwalifikacyjną. Pełnomocnik podał, że w organie znajdują się kopie decyzji wykorzystywane w celach szkoleniowych. Podał, że w decyzjach wydawanych przez [...] nie jest wskazywane jakiej sesji egzaminacyjnej dotyczy. Dla pozyskania informacji w tym zakresie organ musiałby się zwrócić do organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Dokonując kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz postępowania, w ramach którego decyzje te zostały wydane Sąd stwierdził, że organ nie wykazał w decyzjach, że żądana we wniosku z dnia [...] października 2017 r. informacja publiczna w postaci skanów decyzji [...] wydanych po rozpatrzeniu odwołań od decyzji [...] odmawiających nadania uprawnień budowlanych po egzaminie ustnym z jesiennej (II) sesji egzaminacyjnej w roku 2016 oraz wiosennej (I) sesji egzaminacyjnej w roku 2017., stanowi informację przetworzoną. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby [...] [...] wskazuje, że ocena organu we wskazanym zakresie dokonana w decyzjach narusza przepis art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Organ wskazał w decyzjach, że nie dysponuje takim zestawem, który mógłby być udostępniony wnioskodawcy i musi podjąć dodatkowe czynności (zgromadzić i wybrać decyzje, powielić, zanonimizować i zeskanować je), jednakże należy wskazać, że decyzja administracyjna, także zanonimizowana, stanowi informację publiczną prostą. Samo dokonanie anonimizacji decyzji nie jest jej przetworzeniem, a jedynie przekształceniem (v. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić podstawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jeśli zatem dla zgromadzenia żądanej we wniosku z dnia [...] października 2017 r. informacji w istocie konieczne byłoby podjęcie przez organ działania polegającego na przejrzeniu akt znacznej liczby spraw znajdujących się w organie w celu odszukania decyzji, których skanów żąda wnioskodawca, to istotnie żądana informacja mogłaby być uznana za informację przetworzoną. W sprawie niniejszej [...] Polskiej Izby [...] [...] nie wskazała jednakże w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak duży nakład pracy konieczny byłby, aby zebrać (zgromadzić) żądaną informację publiczną. W decyzji nie wskazano, jaka ilość decyzji (czy też akt sprawy) znajdujących się w organie musiałaby zostać przejrzana przez pracowników, aby wybrać żądane we wniosku decyzje [...] (a następnie je zeskanować). Organ nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, nie wykazał, aby udostępnienie skanów decyzji [...] żądanych we wniosku z [...] października 2017 r. mogło zakłócić funkcjonowanie organu. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Biorąc pod uwagę informacje przedstawione przez pełnomocnika organu na rozprawie przed Sądem w dniu 15 listopada 2018 r., wskazania wymaga, że podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest jedynie ten podmiot z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który informację posiada. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że jeżeli organ nie dysponuje informacją publiczną (nie posiada jej) wówczas informuje o tym wnioskodawcę pismem. Na gruncie u.d.i.p. informację publiczną udostępnia ten podmiot zobowiązany, który ją posiada. Ponownie rozpoznając zatem wniosek z dnia [...] października 2017 r. organ w pierwszej kolejności obowiązany będzie ustalić, czy jest w posiadaniu decyzji, o których mowa we wniosku (których skanów domaga się wnioskodawca). Zauważyć należy przy tym, że wnioskodawca żądał skanów określonych decyzji (oryginałów), a nie skanów kserokopii decyzji. W sytuacji ustalenia przez organ, że nie posiada decyzji, których skanów żąda wnioskodawca, obowiązany będzie poinformować o tym wnioskodawcę pismem. Mając wiedzę o tym kto dysponuje żądaną we wniosku informacją, podmiot do którego wniosek złożono winien wskazać wnioskodawcy podmiot dysponujący interesującą go informacją publiczną. W sytuacji natomiast ustalenia przez organ, że jest w posiadaniu decyzji, których skanów żąda wnioskodawca organ winien rozpatrzyć wniosek z [...] października 2017 r. z uwzględnieniem wcześniejszych rozważań Sądu. W przypadku, gdy organ podtrzyma stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej, winien wykazać powyższe w uzasadnieniu decyzji. Jeśli w ocenie organu rozpatrującego wniosek z [...] października 2017 r. zachodzić będą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, decyzja powinna szczegółowo wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jaka faktycznie jest liczba decyzji (które organ posiada) wymagających przejrzenia (analizy) w celu wybrania i zgromadzenia tych żądanych przez wnioskodawcę decyzji, których zeskanowania i przesłania żąda we wniosku z [...] października 2017 r. Ewentualne twierdzenie, iż żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej oceny zebranego materiału, która to ocena nie może być dowolna, a winna znajdować oparcie w tym materiale. Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania w postaci udostępnienia skanów żądanych decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej zakłóci funkcjonowanie organu wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem, jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki okres czasu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo7 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów, których zwrot zasądzono od organu na rzecz skarżącego Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł. ----------------------- 7