II SA/Wa 611/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od na rzecz M. M. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym aktem - przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o komisjach lekarskich" – utrzymano w mocy decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej, jako "Komisja Rejonowa") z [...] lipca 2023 r., o umorzeniu w całości postępowania orzeczniczego, dotyczącego "uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą" prowadzonego wobec p. M. M., zwanego dalej "Funkcjonariuszem". W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia organ – zwany dalej "Centralną Komisją" - przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - trafne jest stanowisko Komisji Rejonowej, gdzie uznano, że Funkcjonariusz nie zgłosił się w wyznaczonych terminach na badanie komisyjne – [...] i [...] czerwca 2023 r. - ani nie przesłał koniecznej dokumentacji; nie usprawiedliwił też nieobecności do dnia wydania decyzji przez Komisję Rejonową, - Funkcjonariusz wiedział, że Komisja Rejonowa będzie się kontaktować w celu wszczęcia postępowania orzeczniczego w kwietniu 2023 roku; to termin wyznaczony przez komisję w 2020 roku; powinien więc podjąć kroki, aby korespondencja trafiła na właściwy adres, - deklarację o gotowości do przedsięwzięcia kroków, aby korespondencja komisji lekarskiej trafiła pod właściwy, nowy adres dla doręczeń złożono po otrzymaniu decyzji o umorzeniu postępowania, - uwzględniając to, zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I. instancji.   W skardze Funkcjonariusz, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania - art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy o komisjach lekarskich, przez jego niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji naruszono art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję Komisji Rejonowej - mimo nierozpoznania przez nią istoty sprawy. Wniesiono o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej, - obciążenie Centralnej Komisji kosztami postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano: - w uzasadnieniu orzeczenia Komisji Rejonowej z [...] kwietnia 2020 r., zwanego dalej "orzeczeniem z 2020 roku" wskazano, że rozpoznane u Funkcjonariusza schorzenie powoduje u niego inwalidztwo i wymaga stałego leczenia, w tym kontynuacji psychoterapii oraz regularnego przyjmowania leków; leczenie prowadzono od dziesięciu lat - przed dniem orzekania; jego efekt nie jest satysfakcjonujący; jednocześnie - w pkt III ust. 7 - wskazano termin badania kontrolnego: kwiecień 2023 roku, - 14 marca 2023 r. do Komisji Rejonowej wpłynęło - z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w [...] (dalej jako "ZER") - skierowanie z 9 marca 2023 r. - w celu uznania zwolnionego ze służby Funkcjonariusza za inwalidę, - Funkcjonariuszowi nie doręczono skutecznie korespondencji o wszczęciu postępowania; skutkiem tego nie stawił się na badania kontrolne; Komisja Rejonowa umorzyła postępowanie; Funkcjonariusz zaskarżył tą decyzję - wskazywał, że nie przebywa pod wskazanym w pismach Komisji Rejonowej adresem oraz nie przekazano mu dotyczącej umorzonego postępowania korespondencji; w odwołaniu wskazał nowy adres do doręczeń, - wskazany w orzeczeniu z 2020 roku "termin" nie stanowi w istocie daty, w której Funkcjonariusz winien stawić się celem przeprowadzenia badania kontrolnego - z uwagi na jego przybliżony charakter, - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono: "orzekany wiedział, że komisja będzie się kontaktować celem wszczęcia postępowania orzeczniczego w kwietniu 2023 r. i powinien podjąć kroki, aby korespondencja trafiła na właściwy adres.", stanowisko takie nie jest uprawnione; Komisja Rejonowa wysłała pismo w sprawie w marcu 2020 roku, a termin badania wyznaczono na czerwiec; wskazuje to, że określenie: "kwiecień 2023 r." było w istocie wyłącznie terminem przybliżonym, - mając na uwadze, że postępowanie orzecznicze nie jest podejmowane na wniosek strony lecz z urzędu, na organie spoczywał obowiązek zapewnienia Funkcjonariuszowi w nim udziału; schorzenia, które stanowią podstawę orzeczenia jego inwalidztwa, nie tylko nie ustąpiły lecz przeciwnie - nasiliły jego problemy z funkcjonowaniem w normalnym życiu; nie zbadano jednak istoty sprawy - nie analizowano stanu zdrowia Funkcjonariusza; nie rozpoznano merytorycznie wniosku ZER - lecz umorzono postępowanie, - Funkcjonariusz - w odwołaniu od decyzji o umorzeniu postępowania - wskazał, że nie przebywa pod adresem, na który wysłano korespondencję; organ odwoławczy miał wiedzę, że korespondencję zwrócono - na skutek nie podjęcia w terminie; w odwołaniu wskazano jednocześnie adres, pod którym Funkcjonariusz zobowiązał się podejmować dalszą korespondencję, - mimo usunięcia przeszkody w prowadzeniu postępowania, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komisji Rejonowej o jego umorzeniu; stan zdrowia Funkcjonariusza i wskazane na wstępie schorzenia tymczasem nie ustąpiły; przeciwnie - nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia, co nie rokuje poprawy; uzasadnia to utrzymanie w mocy orzeczonego uprzednio stopnia inwalidztwa, - niezależnie od tych okoliczności faktycznych, organy obu instancji zaniechały rozpoznania istoty sprawy, powołując się bezpodstawnie na art. 105 K.p.a.; hipoteza tego przepisu wymaga, aby - dla jego zastosowania - postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części; dopiero spełnienie tej przesłanki pozwala je umorzyć, - organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe; pomimo przyznania: "deklaracja gotowości do przedsięwzięcia kroków, aby korespondencja komisji lekarskiej trafiła pod właściwy wyznaczony nowy adres dla doręczeń", ograniczono się do stwierdzenia: "została złożona po otrzymaniu decyzji umarzającej"; w uzasadnieniu nie przedstawiono żadnych motywów, które dyskwalifikowałyby tą deklarację - jako pozwalającą na wydanie orzeczenia merytorycznego, - instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (tak: A. Wiktorowska [w:] Postępowanie administracyjne, 1996, str. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (tak: J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, str. 459); różni to daną instytucję od zawieszenia postępowania, gdzie przeszkoda w prawidłowym jego prowadzeniu ma charakter przemijający, - orzeczenie organu odwoławczego nie jest prawidłowe; utrzymano bowiem w mocy decyzję, mimo zmiany sytuacji na dzień orzekania - wskazania adresu dla doręczeń, - w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r. (sygn. akt III ARN 50/95, opubl. OSNAPiUS 1996/11, poz. 150), sformułowano fundamentalną tezę, że - ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją - art. 105 § 1 K.p.a., gdzie przewidziano tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie można interpretować rozszerzająco; przepis ten ma zastosowanie tylko, gdy - w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego – nie ma sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania; w wyroku Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt III SK 20/10, opubl. LEX nr 794506) stwierdzono: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne"), - mając na uwadze, że: - postępowanie wszczęto z urzędu, - Funkcjonariusz nadal cierpi na schorzenia, które stanowiły podstawę orzeczenia inwalidztwa, - wskazał on prawidłowy adres do doręczeń, co pozwala na kontynuowanie postępowania w celu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, niniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona, - Funkcjonariusz ma interes w rozpatrzeniu sprawy; skutkiem umorzenia postępowania będzie bowiem pozbawienie go świadczenia, które przyznano mu w związku ze schorzeniami, na które nadal cierpi; brak merytorycznego rozpoznania sprawy tworzy swoistą fikcję jego "uleczenia"; jest to niezgodne ze stanem faktycznym i dlań krzywdzące; zdrowie poświęcił on dla służby potrzebującym, - w czerwcu 2023 roku Funkcjonariusz odebrał, jako pierwszy w Polsce, medal [...], wręczany przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Policjantów – IPA; stanął w obronie maltretowanego przez chuliganów mężczyzny. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedwczesne byłoby jednak odnoszenie się do zarzutów Funkcjonariusza w kontekście ewentualnego, bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Brak bowiem stosownego uzasadnienia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji. Wydanego w sprawie orzeczenia nie uzasadniono mianowicie tak, aby było możliwe zrozumienie - przez stronę postępowania (tu Funkcjonariusza), jak i kontrolujący legalność działania administracji Sąd - przesłanek, jakimi kierował organ odwoławczy. Bezsporne są wprawdzie przywoływane przez organ okoliczności faktyczne sprawy. Otóż Funkcjonariusz - przed wszczęciem kolejnego postępowania orzeczniczego - nie zaktualizował swojego miejsce zamieszkania po wydaniu orzeczenia z 2020 roku, gdzie wskazano termin kolejnego badania na kwiecień 2024 roku, oraz nie odebrał dwu wezwań do stawienie się przed Komisją Rejonową. Dopiero wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania wskazał w odwołaniu adres do korespondencji, czym wyraził jednoznacznie gotowość poddania się procedurze orzekania o jego stanie zdrowia. W tym kontekście organ odwoławczy - uzasadniając orzeczenie, którego mocą utrzymano decyzję o umorzeniu postępowania - nie wskazał w istocie przesłanek, determinujących zasadność umorzenia postępowania wobec wniesienia odwołania - wynikających z uwarunkowań materialnoprawnych sprawy bądź określonych jej okoliczności faktycznych. Sąd miał na wadze następujące ramy materialnoprawne sprawy, determinujące możliwość wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Przede wszystkim, co trafnie podniesiono w skardze, przesłanek umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 K.p.a. nie można interpretować rozszerzająco. Wobec uprzedniego zreferowania przez Sąd uzasadnienia stanowiska w danym zakresie, nie jest potrzebne jego powtarzanie. Dalej wypada odnotować, że - wedle ogólnych reguł postępowania administracyjnego - rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy co do meritum. Nie jest natomiast generalnie jego zadaniem wyłącznie kontrola zasadności wydania orzeczenia w I. instancji. Uzasadniając zaskarżone orzeczenie, organ odwoławczy nie przywołał przepisu prawa materialnego, który determinowałby konieczność umorzenia postępowania w razie niestawienie się orzekanego na wezwanie komisji lekarskiej w I. instancji, gdy osoba, której dotyczy postępowanie orzecznicze, nie odbiera korespondencji pod wskazanym uprzednio organowi adresem. Przyjęcia takiej praktyki nie sposób wprawdzie kwestionować przy uwzględnieniu ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Na dzień orzekania w I. instancji nie było bowiem możliwe wydanie orzeczenia w sprawie – wobec braku aktualnego adresu miejsca zamieszkania Funkcjonariusza. Nie znajdowała przy tym zastosowania reguła z art. 41 K.p.a., gdyż dotyczy ona wyłącznie toczących się postępowań, zaś – na dzień wszczęcia procedury orzeczniczej wobec kolejnego wniosku ZER z 2024 roku - żadne postępowanie wobec Funkcjonariusza się nie toczyło. Nie występowały także przewidziane w K.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania. Odmiennie rzecz się miała jednak na etapie rozpoznawania sprawy przed organem II. instancji. Winien był on rozpoznać sprawę, co do meritum - wedle jej aktualnego stanu. W tym kontekście wyrażone wyłącznie w uzasadnieniu stanowiska, że istniały przesłanki dla umorzenia postępowania prowadzonego w I. instancji, nie determinuje powinności utrzymania w mocy kwestionowanego orzeczenia. Rolą organu odwoławczego nie była bowiem wyłącznie kontrola uprzedniego orzeczenia lecz także ustalenie, czy - na dzień rozpatrywania sprawy w II. instancji - występują przeszkody - wynikające z przepisów prawa bądź wobec szczególnych okoliczności faktycznych sprawy - dla poddania oceny stanu zdrowia Funkcjonariusza w ramach stosownego postępowania orzeczniczego. W sprawie nie może mieć natomiast istotnego znaczenia podnoszona w skardze kwestia, czy Funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy - gdzie korespondencję do niego wysyłano na nieaktualny adres – bądź podkreślane negatywne dlań skutki, wynikające z niepoddania ponownej procedurze orzeczniczej, także w kontekście szczególnych zasług. Instytucja umorzenia postępowania nie stanowi wszak sankcji wobec uchybienia określonym obowiązkom. Nie może być także stosowana wedle zasad słuszności. Umorzenie postępowania jest zasadne wyłącznie, w razie ujawnienia obiektywnych, nieusuwalnych przeszkód dla załatwienia sprawy w drodze wydania stosownego orzeczenia. Uzasadniając zaskarżony akt organ odwoławczy takowych nie przywołał. Nie pozwala to uznać, aby sprawę wystarczająco wnikliwie rozpoznano w jej istotnych aspektach. Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Uchybia to powinnościom, wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Mogło mieć to istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Dotyczyło wszak samej zasadności umorzenia postępowania, co wyłączało możliwość poddania Funkcjonariusza postępowaniu orzeczniczemu. Skoro sprawy w istotnym aspekcie nie wyjaśniono, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w istocie – na dzień orzekania w II. instancji zasadne było utrzymanie w mocy orzeczenia o umorzeniu postępowania (tak zarzut skargi). W kwestii tej wpierw uzasadnione stanowisko musi zająć organ odwoławczy. Sąd administracyjny nie może bowiem orzekać, zastępując organ II. instancji. Uchybiałoby to regule dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przed poddaniem ostatecznego aktu sądowej kontroli. W takiej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw dla uwzględnienia wniosku skargi o uchylenie również decyzji wydanej w I. instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy natomiast, czy w sprawie występują przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, następstwem wydania której powinnością organu I. instancji byłoby ponowne rozpoznanie sprawy: - w zakresie wystąpienia przesłanek umorzenia postępowania, gdy wyjaśnienia będą wymagać istotne w tym kontekście okoliczności faktyczne, bądź - co do meritum - przeprowadzenie wobec Funkcjonariusza postępowania orzeczniczego. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Koszty stanowiło wynagrodzenie pełnomocnika. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.